2004 Het maatschappelijk middenveld

Het maatschappelijk middenveld, de missing link tussen staat en burger

In de evaluatie van het afgelopen parlementair jaar kwamen politici opnieuw niet onder de vraag uit of ‘Den Haag’ niet teveel bezig is met incidenten en hypes. Het salaris van de directeur van instelling A, het opnamebeleid van jeugdinrichting B, de te dure wc-bril van organisatie C. De meeste commentatoren constateerden het, de meeste parlementariërs erkenden het. Daaronder was echter ook een soort berusting voelbaar: zo is het nu eenmaal en het publiek wil dat we ons ermee bezig houden. En volgend jaar zal dezelfde vraag gesteld worden met hetzelfde antwoord.

In de Nederlandse verhoudingen is de rol van maatschappelijke organisaties echter van groot belang als schakel tussen overheid en burger. Ziekenhuizen, onderwijsinstellingen, welzijnsorganisaties zijn allemaal deel van het maatschappelijk middenveld en zijn daarmee verbinding tussen de overheid die arrangeert en regelt en de burger. De problematisch geworden relatie tussen overheid en burger kan daarom niet goed begrepen worden zonder stil te staan bij de rol van die maatschappelijke organisaties. Omdat het begrip maatschapelijke organisaties een breed begrip is, beperk ik mij hier tot die organisaties die een belangrijke rol vervullen in de relatie tussen overheid en burger: scholen, gezondheidszorg, maatschappelijke dienstverlening. Het is niet toevallig dat onderwijs gezondheidszorg (naast veiligheid) steeds opduiken in de trits van maatschappelijke problemen die we in Nederland maar niet onder de knie krijgen.

Nederland is over het algemeen trots op zijn maatschappelijke organisaties, op het particulier initiatief dat met zijn wortels in de verzuiling  zijn  verantwoordelijkheid neemt en zich ingezet heeft om maatschappelijke vraagstukken en noden op te pakken. De scholen en ziekenhuizen van de religieuze instituten hebben een vitale rol  gespeeld in de ontwikkeling van de dienstverlening in ons land. In de afgelopen twintig jaar is er echter sprake geweest van een geweldige erosie van de eigen rol van maatschappelijke organisaties. Die uitholling laat zich nog het best omschrijven als verstatelijking. Met verstatelijking bedoel ik het proces waarbij de overheid in de praktijk een steeds dominantere rol in gaan spelen in de feitelijke uitvoering van deze dienstverlenende organisaties. In de jaren negentig heb ik als thuiszorgdirecteur die ontwikkeling aan de lijve mogen ervaren. De wijze waarop medewerksters van thuiszorgorganisaties in minuten en producten hun werk moesten registeren was daar een perfect voorbeeld van. Ook de indicatiestelling was een voorbeeld van gedetailleerde en uniforme regelgeving: regionale indicatie-organen moesten vaststellen op welke thuiszorgdiensten clienten recht hebben. Grote bureaucratie, lange procedures en hoge kosten zijn daarvan het gevolg. En het inrichten van landelijke koepel voor indicatie-organen zorgt ervoor dat criteria geharmoniseerd worden en dat de thuiszorgclient in Vaals in gelijke gevallen dezelfde hulp (kwaliteit en kwaliteikt) krijgt toegewezen dan de thuiszorgclient in Den Helder. Transparantie en rechtsgelijkheid  waren de slagwoorden ter legitimering van deze operatie. Het effect is echter dat het primaire proces in de relatie tussen hulpverlener en cliënt afhankelijk wordt gemaakt van bureaucratische (en vaak ongrijpbare) processen .

De verstatelijking zit ook nog in een ander aspect: raden van bestuur van maatschappelijke organisaties hebben hun reflexen gericht op Den Haag en de daarmee samenhangende bureaucratieën. Bij problemen wordt direct met de (beschuldigende) vinger naar den Haag gewezen en  vervolgens worden alle pijlen gericht op het beinvloeden  van nieuwe (en betere, lees het eigen belang dienende) oplossingen. Klanten en medewerkers zijn niet of nauwelijks meer een relevant referentiepunt voor beleid en bestuur. Trainingen klantgerichtheid en onderzoek naar de klantentevredenheid zijn overal gemeengoed en waar het kan schermt men ermee, maar klanten en medewerkers zijn niet leidinggevend voor beleid.

Hoewel de politieke discussie van de laatste vijftien jaar bol heeft gestaan van retoriek over privatisering en publiek ondernemerschap heeft zich in wezen precies het tegenovergestelde proces voltrokken: een steeds verdergaande regelgeving vanuit de overheid en als gevolg daarvan een verdere reductie van dienstverlenende organisaties tot uitvoeringsorganisaties. Sluipenderwijs heeft een massieve nationalisatie van dienstverlening plaatsgevonden. Daarmee hebben overheid en dienstverlenende organisaties laten gebeuren dat de politiek aangesproken wordt op niet of slecht functionerende diensten. En dus komen klachten over het salaris van de directeur of het opnamebeleid of te de dure WC-bril op de agenda van de politici. De klacht van politici dat ze tezeer in beslag worden genomen door details en individuele problemen van  burgers is een klassiek geval van ‘eigen schuld, dikke bult’.

Men kan zich afvragen of deze ontwikkeling niet een noodzakelijk gegeven is voor een samenleving die wil dat de overheid zorg draagt voor toegankelijkheid en kwaliteit van dienstverlening? Daarvoor is het belangrijk ons af te vragen wat we hebben ingeleverd in dit proces van verstatelijking: zeggenschap en keuzemogelijkheid. Burgers hebben geen zeggenschap meer over instellingen. Waar er sprake was van verenigingen met leden (en dus met enige vorm van zeggenschap) zoals woningbouwverenigingen, kruisverenigingen zijn deze organisaties in de loop van de tijd allemaal omgezet in stichtingen onder het argument dat strategische beslissingen en omvangrijke budgetten niet meer kunnen worden overgelaten aan verenigingsorganen. Daarmee wordt in wezen gezegd dat ledenorganisatie uit de tijd zijn en dat je gewone mensen vooral niet moet laten beslissen over beleid van instellingen (onderwijs en gezondheid) die hen direct aangaan. Het is in dat verband nuttig om ons ervan bewust te zijn dat de premier van ons land als politiek leider van zijn partij gekozen wordt door een ledenorganisatie en dat we met ons allen de arbeidsvoorwaarden laten regelen door vakbonden . En stakingen tonen aan dat zeggenschap geen papieren zaak is. Politieke partijen en vakbonden laten zien dat directe invloed van leden wel degelijk een begaanbare weg is voor directe invloed van burgers op zaken die hen raken. Politieke partijen die rechtstreek hun politiek leider kiezen en vakbonden die het najaarsaccoord rechtstreeks aan hun leden voorleggen, laten zien dat de directe invloed opnieuw aan terrein wint zonder dat er onverantwoorde dingen gebeuren.

Tegelijk met dat proces van onteigening en vervreemding heeft de schaalvergroting zich doorgezet waardoor ook de keuzemogelijkheid is afgenomen. In elke regio of grote stad van Nederland is meestal nog maar één ROC en  één GGZ-instelling. In dergelijke zorg en leerfabrieken met tienduizenden leerlingen en duizenden medewerkers is er geen gevoel van betrokkenheid en zeggenschap, en er is evenmin keuzemogelijkheid. Wie niet tevreden is of wensen heeft ten aanzien van de dienstverlening heeft pech gehad: one size fits all. Ik ken alle modellen en alle peptalk over maatwerk en individuele aandacht juist door de schaalvergroting die het mogelijk maakt een op de individuele maat afgestemd pakket van diensten aan te bieden. Teveel clienten en leerlingen vertellen een ander verhaal.  Enkele maanden geleden kondigde staatssecretaris Nijs aan dat ze wil overwegen grote ROC’s weer de mogelijkheid te geven zich op te splitsen om weer onderwijs mogelijk te maken ‘op menselijke maat’. Het gaat erom keuzemogelijkheid en zeggenschap in de dienstverlening te herstellen. Het gaat mij er uitdrukkelijk om beiden in samenhang met elkaar. Het is onvoldoende dat de overheid al langer bezig is met discussies over marktwerking en  concurrentie (gereguleerde competitie) in onderwijs en zorg. Dat is oninteressant als het niet gepaard gaat met zeggenschap over inhoud. Onder de marktwerking ligt het platte concept van de burger als consument, als klant van dienstverlening. De burger is veel meer: als burger en belastingbetaler en stemmer is hij tevens opdrachtgever, financier en dus mede eigenaar (aandeelhouder) van de dienstverlening. De burger is – voor wie hecht aan de klantenmetafoor- zijn  eigen klant. Die zeggenschap is niet geregeld door de stelling dat de burger eens in de vier jaar het stemhokje mag betreden. Via de stembus delegeren burgers de verantwoordelijkheid voor de grote lijnen van maatschappelijke ordening en ze delegeren de belangenafweging. Die belangenafweging is essentieel in een complexe en pluriforme samenleving. Directie democratie is, zoals het voorbeeld van Californië laat zien, een riskant waagstuk omdat het leidt tot opstapeling van wensenlijstjes van burgers zonder dat duidelijk is wie verantwoordelijk is voor de afweging van tegenstrijdige of in hun optelling onhaalbare wensen. Maar het delegeren van de belangenafweging aan politici betekent niet dat deze ook tot in detail zorg en onderwijs hoeven in te richten.

Wie meer ruimte wil voor eigen zeggenschap van burgers en meer keuzevrijheid moet aanvaarden dat er sprake zal zijn van meer differentiatie. Is dat erg en doet dat afbreuk aan  transparantie en rechtsgelijkheid? Het is opvallend dat we, in een zich individualiserende wereld met meer oog voor diversiteit, hebben gekozen voor meer uniformiteit in voor mensen vitale diensten als onderwijs en gezondheidszorg. Een overheid die zich in haar wet- en regelgeving beperkt tot hoofdlijnen van beleid (kwaliteit, toegankelijkheid) kan ruimte laten voor maatschappelijke instellingen voor eigen invulling en eigen accenten. Vormen van maatschappelijk eigenaarschap / sociaal aandeelhouderschap moeten daarbij ontwikkeld worden. Dan ontstaat ook een vorm van zeggenschap die veel verder gaat dan de betrekkelijk onzichtbare en machteloze positie van de clienten- en medezeggenschapsraden in gezondheidszorg en onderwijs. Waarom zou het ondenkbaar zijn dat besturen van scholen en zorg en welzijnsinstellingen verantwoording afleggen aan hun gebruikers en belanghebbenden? Waarom is het ondenkbaar dat  die gebruikers en belanghebbenden, analoog aan aandeelhouders in ondernemingen, invloed hebben op samenstelling van besturen en Raden van Toezicht? Waarom kan de toekomstige minister president wel via stemming onder leden worden gekozen en vertrouwen we een dergelijke invloed niet toe in onderwijs en zorg? Ook Cordaid heeft zich tot doel gesteld om haar donateurs die ons in staat stellen ons werk te doen, directer bij het werk van de organisatie te betrekken.

Leidt dat tot chaos in zorg en onderwijs? De publieke dienstverlening blijft in haar kaders altijd gestuurd worden door politieke afwegingen en beleidskaders. Die kaders zorgen voor voldoende evenwichtigheid. Daarbinnen is differentiatie goed denkbaar. Eigenaarschap van burgers leidt altijd tot differentiatie omdat burgers nooit uniform zijn, omdat de context van de steden een andere is dan die van het platteland, omdat culturele en religieuze aspecten een rol spelen in de voorkeuren van burgers. Dat zal gepaard gaan met meer differentiatie in aanbieders, minder massale en monolitische instellingen. Dat lijkt hetzelfde als marktwerking, maar is essentieel anders omdat het niet uitgaat van de burger als klant, maar van de burger als eigenaar, wiens keuzen leidend zijn in de inhoud van de dienstverlening. Het wordt tijd dat we afscheid nemen van een bestuurlijk en managementdenken dat louter gericht is op controle en beheersing. Een grotere diversiteit aan organisaties betekent niet dat er inefficiënt en ineffectief wordt gewerkt. Omgekeerd laten onderzoeken naar fusies zien dat de effecten daarvan veel minder positief zijn dan vooraf wordt gepretendeerd. Grote organisaties met hun vaak nauwkeurig uitgewerkte procedures, formulieren en formats zijn daarbij eerder belemmerend dan helpend. De ervaringen in de jeugdzorg zijn daarvan het beste bewijs. Jarenlang is er gebouwd met wet- en regelgeving aan een systeem met bureau’s jeugdzorg, ambulante circuits, residentiële circuits, met intakeporcedures  afstemmingsoverleg, overdrachtsprotocollen,  geautomatiseerde registratie voor betere monitoring. Het gevolg is een doolhof waarin jongeren én hulpverleners verdwalen en radeloos worden.

Onze regelbehoefte lijkt steeds meer op een lam gedraaide moer: we draaien elke keer de schroef een beetje steviger aan in de hoop dat het nu nog beter zal gaan en zijn vervolgens verbaasd als het niet beter gaat.

We gaan in Nederland nogal eens trots op het maatschappelijk middenveld en het particulier initiatief. Langzamerhand is dat een sleets verhaal geworden van vestatelijktge instellingen die in een pas de deux met de overheid hun rondjes op de dansvloer draaien, terwijl burgers niet meer dan een rol in de zijlijn is toebedeeld. Het is van evident belang dat maatschappelijke organisaties hun vitale rol als schakel tussen overheid en burger opnieuw gaan inrichten en niet alleen doorgeefluik zijn van de politiek. Dat vergt van de politiek dat ze zich beperkt tot kaderwetgeving waardoor maatschappelijke organisaties de ruimte krijgen voor eigen beleid afgestemd op de context van de eigen omgeving. In de kleine en open Nederlandse samenleving zal dat niet leiden tot onaanvaardbare verschillen, maar het verschaft wel de ruimte om in de finetuning van diensten nauwkeurig in te spelen op de wensen van burgers als sociale eigenaren van dienstverlenende instellingen. Het zou de politiek ook verlichten van de rol als ombudsman van de Nederlandse burger, waarbij incidenten tot politiek item worden verheven. Het is het gevolg van een proces waarbij de overheid de rol van maatschappelijke organisaties heeft uitgehold en zelf de rol van gedetailleerde regelgever is gaan spelen.

Het vergt van instellingen en hun bestuurders dat ze de misschien wel veilige bescherming van koepelorganisaties en Haagse regelsystemen van zich af schudden en zich richt op burgers als degenen aan wie zich als eersten te verantwoorden hebben. Niet de tucht van de markt, maar de tucht van sociaal eigenaarschap moet de basis zijn voor een nieuwe dynamiek in de publieke dienstverlening.

Dat is effectiever dan het op het eerste gezicht aanlokkelijke perspectief van de directe (referendum)democratie. De ervaringen in Californië laten zien dat de opstapeling van wensen van burgers de staat in een onmogelijke positie brengt. De afweging van belangen en dus het maken van keuzen op hoofdlijnen is de taak van de politiek. Daarna blijft er nog een flink speelveld over waarin betrokken burgers veel meer dan tot nu toe een directe rol kunnen spelen bij de invulling en uitwerking van die keuzen.

We hebben nog steeds een uitgebreid en fijnmazig netwerk van maatschappelijke instellingen. Er is alle reden dat potentieel opnieuw tot nieuwe vitaliteit te wekken als onmisbare schakel tussen overheid en burger.