2005 De verkruimeling van OS

De verkruimeling van ontwikkelingssamenwerking

1. Het gaat niet goed met de particuliere ontwikkelingssamenwerking
Dat is een open deur en die stelling behoeft geen lange onderbouwing. Er is twijfel aan nut en noodzaak in de terugblik op 40 jaar OS, aan de effectiviteit, er wordt veel gesproken over de strijkstok, de discussie over de directeurssalarissen, de overlap van congressen en symposia, de talloze blaadjes en folders, de over elkaar heen buitelende lobbyisten. Hoewel we omtrent de nut en noodzaak daarvan als verantwoordelijke directeuren een ander beeld van hebben, is dat de tendens van de discussie.

Vandaar dat ik me uitgedaagd voel om – in de nabeschouwing over de afloop van het MFS-debat – een bredere lijn te trekken en te zien wat we zouden kunnen en moeten doen.

2.  Een veranderende werkelijkheid
Om teveel navelstaren te vermijden in eerste instantie een aantal signalen zoals ik ze zie en die ons als organisaties en als sector onder druk zetten.

  • De MDG’s veranderen ons: We hebben als particuliere sector de MDG’s in onze armen gesloten. En terecht. Er is een momentum gecreëerd met de MDG’s waardoor we concrete aanknopingspunten hebben en wereldwijde toezeggingen. Het zijn bovendien onderwerpen die geen ingewikkelde redeneringen en economische analyses vergen en dus direct appelleren aan de betrokkenheid van burgers en die ook een direct appel zijn voor regeringen en hun leiders. De MDG’s creëren door hun kwantitatieve en wereldwijde aanpak ook de overtuiging dat de massaliteit van de armoede een zaak is die om antwoorden vraagt waarbij schaalgrootte er absoluut toe doet. Onze programma’s lijken wat dat betreft te groot voor het servet en te klein voor het tafellaken: te groot om direct en persoonlijk te appelleren aan burgers (daarvoor kiezen ze de particuliere, kleinschalige initiatieven) en te klein om een voldoende zichtbare deuk in een pakje boter te slaan als het gaat om het realiseren van de MDG’s. We hebben eigenlijk geen goed antwoord op de uitdaging die de MDG’s aan ons stellen als het gaat om schaalgrootte van ons werk.
  • De rol van zuidelijke SPO’s[1] schuift op: Hun rol in de dienstverlening op het terrein van onderwijs en gezondheidszorg en andere overheidsdiensten wordt steeds groter nu er enerzijds meer geld beschikbaar komt en anderzijds de privatisering van overheidsorganisaties toeneemt. De eerste ontwikkeling leidt ertoe dat er steeds meer direct funding beschikbaar komt: EU, Wereldbank, Global funds. De tweede dat hun relatie met de lokale overheid verandert naar meer uitvoeringsorganisaties van beleid. Als die trend zich doorzet ontstaan er de komende jaren grote organisaties in het zuiden die – net als in ons eigen land – deze voorzieningen leveren binnen een kader dat door nationale overheden en internationale donoren wordt gedefinieerd. Het maatschappelijk middenveld als dienstverlener zal zich dan duidelijker onderscheiden van het maatschappelijk middenveld als belangenbehartiger en countervailing power.
  • Onze rol als interpretator van Ontwikkeling is omstreden: Een aantal decennia hebben we als ontwikkelingsorganisaties een dominante rol gehad in het verschaffen en interpreteren van informatie over ontwikkeling. De groeiende contacten van burgers in ontwikkelingslanden (reizen, werken, studeren) maakt dat die rol steeds minder dominant wordt. Mensen hebben een eigen beeld van de werkelijkheid daar, hebben een eigen opvatting over oorzaken en gevolgen en effectieve interventiestrategieën. Daarnaast worden we gekritiseerd omdat we als ontwikkelingsorganisaties over te weinig eigen kennis en kennisbronnen beschikken. We beschikken in eigen huis vaak niet over macro-economen of landbouwkundigen en doen beperkt eigen onderzoek, maar hebben uitgesproken meningen waarin we gemakkelijk micro-ervaringen extrapoleren naar macrostellingnames.

3. Versnippering ten aanzien van draagvlak
In snel tempo zie ik een fragmentarisering van onze sector. Wat is ingezet met de thematische medefinanciering en nu is het MFS zijn beslag krijgt is een steeds verder uiteenvallen van de sector in een veelheid van organisaties, variërend van heel groot tot heel klein. Allemaal worden ze in principe toegelaten tot het MFS en allemaal definiëren ze hun eigen niche: bevolkingsgroepen, thema’s, sectoren: alles verdient zijn eigen plaats in het veelkleurige boeket van particuliere OS. En elke zichzelf respecterende organisatie zet een fondwervende actie op, houdt een congres, schrijft een stukje in de krant, heeft een mening over het Nederlandse beleid. Natuurlijk, Partos is er, maar de wording van een branche is een kwestie van jaren en dan nog: met de diversiteit die Partos kenmerkt zal de branche een lijn moeten kiezen die groot en klein, breed en smal, politiek geprofileerd en kleurloos moet vertegenwoordiger. Veel meer dan middle-of-the-road kan dan niet worden. En met het nieuwe beleidskader en de eis van 25% wordt de profileringdrang in de fondswerving en in het maatschappelijk debat alleen maar sterker.

Elke dag krijg ik wel een mogelijkheid om een handtekening (een kaart, digitaal, per sms) te zetten voor een campagne: de kastendiscriminatie in India, de strijd tegen de wapenhandel, de vrijheid van meningsuiting in Birma. Voor elke campagne is een goede reden de betreffende bevolkingsgroep heeft recht op solidariteit, maar het is ook de weerslag van een nichebenadering van OS die ik liever als verkruimeling beschouw. Als we de massieve en abjecte armoede willen aanvallen, is het de vraag of we niet meer krachten moeten bundelen. Bovendien: slagen we erin met deze op onderdelen gerichte campagnes een nieuwe doelgroep te bereiken of zijn het vooral de bij ons bekenden die zich daartoe bekennen.

Natuurlijk proberen we die versnippering tegen te gaan. Jubilee, Maak het waar! zijn voorbeelden van deze krachtenbundeling van een flink aantal (groot en klein, thematisch en breed) organisaties. Toch kan ik me niet aan de indruk onttrekken dat het te weinig oplevert aan impact. De coalities die we daarin smeden hebben de neiging om veel aandacht te geven aan omzichtigheid in de profilering. Ieder is er tuk op, ieder is beducht voor te grote profilering van collega’s/concurrenten. We komen niet tot het aanwijzen van beeldbepalende mensen die als gezicht van campagnes kunnen fungeren en die voldoende interessant zijn voor de media om er meer mee te doen in de berichtgeving. Zo leiden compromissen en coalities ertoe dat we de noodzakelijke synergie niet optimaal benutten. Er is geen spreekbuis. Als de hoofdcommissaris van Amsterdam spreekt, weet iedereen dat dit de spreekbuis is van de politie in Nederland. Iets dergelijks geldt ook voor de vakbeweging. Ik zie ook niet dat de voorzitter van Partos die rol vanzelfsprekend en op kort termijn kan invullen.

In de draagvlakdiscussie zijn de rollen van de ontwikkelingsorganisaties met partners in het zuiden enerzijds en de NCDO en de COS’sen aan de andere kant ten opzichte van elkaar onduidelijk. Hoewel er sprake zou kunnen zijn van heldere complementariteit (NCDO en COS’sen hebben geen eigen partners in het zuiden) kenmerken de verhoudingen zich door omzichtig manoeuvreren en afbakenen en een zeker opportunisme.

4. … en in de fondswerving
Ook in de fondswerving is die versnippering zichtbaar en het MFS zal die versnippering verder versterken. Ik maak daarbij een duidelijk onderscheid tussen de landelijke organisaties en de lokale initiatieven. De laatste groep betrek ik niet bij het probleem van versnippering: de aard van hun werk en hun achterban maakt dat er sprake is en zal zijn van legitieme diversiteit. Voor de landelijke organisaties met hun grootschalige mediamarketing ligt dat anders. En net als bij de draagvlakversterking is elke bevolkingsgroep of elk thema een legitieme aanleiding om fondswerving te organiseren.  En toch begrijp ik de aarzeling en opkomende ergernis van  de goedwillende donateur die jaarlijks 272 acceptgiro’s (natuurlijk, niet alleen OS, maar wel een substantieel deel) op zijn deurmat aantreft.

5. Een visie op de sector
We ontberen een visie op de sector in Nederland. De discussie over het MFS heeft dat nog eens pijnlijk duidelijk gemaakt. De politiek heeft die visie niet: de inzet op concurrentie terwijl het probleem van de sector de versnippering is, maakt duidelijk dat men geen analyse heeft gemaakt van langer lopende trends en kernproblemen van de sector. Anders dan de energiesector of het spoor is er geen sprake van monopolies en is het openbreken van de markt niet het eerset grote probleem.

Maar ook als sector hebben we geen visie op de inrichting daarvan. MBN en TMF werken deels samen, maar onder de conditie dat we elkaars belangen sauveren. De noodhulp- en wederopbouworganisaties zijn erop gespitst dat hun specifieke belangen voldoende tot hun recht komen.

Het is in dat verband tekenend dat een aantal organisaties (NCDO, SNV, PSO) buiten het MFS-kader worden gehouden, terwijl zij zich op terreinen bewegen die voor het werk van ons en een groot aantal andere particuliere organisaties vitaal zijn (capacitybuilding, organisatieversterking, draagvlak). Daarmee worden een aantal harde noten (of hete aardappels) van tafel gehaald.

Terwijl we er in het publieke en politieke debat steeds meer van overtuigd raken dat het om een aantal centrale noties gaat zoals omvang en kwaliteit van hulp, schuldverlichting (maar dan geen sigaar uit eigen doos) en eerlijke handel, verkruimelt de sector rustig verder en worden parallelle structuren en instituties met instemming van iedereen (‘leven en laten leven’) maar ook tot ieders ontevredenheid in stand gehouden. En niemand heeft voldoende gezag om het onderwerp van de structuur van de sector op de agenda te zetten. Wie het waagt die discussie met enige scherpte openbaar te voeren loopt een groot risico. We beseffen met elkaar dat we tot elkaar veroordeeld zijn als organisaties binnen de sector, maar de vraag is of dat niet vooral tot suboptimalisatie leidt.

We kunnen de discussie daarover niet ontlopen met het alibi dat ons echte werk zich in het zuiden afspeelt en energie in Nederlandse institutionele verhoudingen verspilde energie is. En ook de terechte kanttekening dat we bij samenwerking niet alleen moeten kijken naar het Nederlandse veld, maar ook naar onze internationale verbanden (Cidse, Oxfam, Aprodev, Pax Christi) kan niet een vrijbrief zijn: de Nederlandse werkelijkheid en de relatie met de Nederlandse politiek en de Nederlandse burger en de massieve financiering vanuit de overheid zijn voor onze organisaties te zeer bepalend voor ons werk elders in de wereld.

Ik ben geen voorstander van een grote blauwdruk en topdown denken, maar het ontbreken van een samenhangend beeld van de sector breekt ons op. Ik heb bijna 13 jaar in de gezondheidszorg gewerkt en daar in die jaren grote veranderingen gezien in de ordening van de sector. Ik ken dus het gevaar van blauwdrukken en afgedwongen fusie, maar ik heb ook gezien dat de ontwikkelingen van horizontale en verticale ketens daar veel betekend heeft voor de dynamiek van het werk en het ter discussie stellen van paradigma’s. Het verschuiven van paradigma’s is niet alleen een inhoudelijk debat, maar krijgt ook zijn dynamiek vanuit de discussie over structuur en ordening.

6. De verkruimeling een halt toeroepen
De verkruimeling van de OS sector is volop gaand en zal zich in het nieuwe MFS verder voortzetten. Nieuwe organisaties zullen hun kans zien om aan te schuiven en de 25%-eis zal tot verder profilering en nichevorming leiden. In een somber, maar misschien niet irreëel scenario zal de politiek zich in de loop van de komende jaren gaan realiseren dat dit toch niet de bedoeling kan zijn. En met het korte geheugen dat de politiek kenmerkt zal ze zich niet realiseren dat ze met het MFS en zijn marktwerking en 25%-eis zelf die ontwikkeling heeft versterkt. Dan zal er weer een heel nieuw beleidskader worden ontwikkeld en zal men op zoek gaan naar instrumenten om, de toegang aan de [poort te beperken. Mij zou het niet verbazen als tendering dan na 2010 het antwoord wordt. Dat past bovendien in het kwantitatieve denken van de MDG’s en de wens om op dat punt resultaten te boeken met aanpakken die passen bij de grote aantallen.

Als we dat niet willen laten gebeuren, lijkt me dat we zelf de hand aan de ploeg moeten slaan en een debat over de ordening van de sector moeten voeren vanuit het perspectief van horizontale en verticale ketenintegratie. Overigens met betrokkenheid van de politiek en de ministeries om de uitkomsten de basis te laten zijn voor de samenwerking tussen overheid en maatschappelijke organisaties. We hoeven niet bij nul te beginnen. De bestaande netwerken en samenwerkingsverbanden zouden een prima basis zijn om een stap verder te zetten. Ze hebben vaak een eigen logica van een gemeenschappelijke levensbeschouwelijke of thematische of ideologische basis. We moeten wel een stap verder zetten om de huidige impasse te doorbreken.

Dat debat zal wel gevoerd moeten worden in den brede en vooral met voldoende gezagvolle externe input en ondersteuning. Zonder dat laatste worden de onderlinge verhoudingen alleen verder verstoord met alle gevolgen vandien.

We zouden als MBN-organisaties in overleg moeten treden met TMF en het Partos bestuur om een visie op de ordening va de sector te ontwikkelen. Met behulp van adviseurs op het terrein van strategie en organisatie zouden we onszelf tegen het licht moeten houden. Na de beleidsdialoog van vorig jaar zijn we toe aan een structuurdialoog. Dat is ook de goede volgorde: structure follows strategy.


[1] Ik spreek liever van social profit organisations (SPO’s)  dan van het (negatieve) non govermental of non-profit organisations