2006 Jacht op resultaat

Jacht op resultaat vertroebelt samenhang in ontwikkelingssamenwerking

Commissie Dijkstal mist kernprobleem van ketenbenadering

In het Zuiden van Sudan zitten terugkerende vluchtelingen sinds begin dit jaar vast bij de Kiir, de grensrivier tussen Noord en Zuid-Sudan. Met bussen en vrachtwagens zijn ze aangekomen op de noordoever. Er is geen brug, dus steken ze met zelfgemaakte vlotjes over. Aan de zuidoever zitten ze weer vast. Cordaid regelt transport voor hen. Elke dag drie bussen, waarmee 150 mensen terug kunnen naar het dorp waar ze vroeger vandaan zijn verdreven. Cordaid organiseert ook dat er via het Wereldvoedselprogramma (WPF) voedsel is voor de eerste periode op de plek van bestemming. Uiteraard wil Cordaid dat haar inspanningen tot gewenst resultaat leiden en daar ook verantwoording over af leggen.

Maar nu blijken de registratieformulieren een probleem. In de hele keten van de IOM (internationale migratieorganisatie) tussen de grensrivier en het centrale kantoor in Geneve, heersen verschillende opvattingen over dit formulier: hoe het eruit moet zien, wat precies en waar geregistreerd moet worden. Dat kan bij het regionale kantoor in Aweil zijn, maar ook in Juba, Nairobi of Geneve. Iedereen bemoeit zich ermee omdat elke schakel in de keten tussen Geneve en de rivieroever van de Kiir wil laten zien wat hij concreet doet voor de terugkerende Soedanezen. Bestaansrecht in ontwikkelingssamenwerking ligt in aantoonbare resultaten.Iedereen wil zichtbaar wil interveniëren, dus iets te zeggen hebben over de opvang en het transport daar op de grens van Noord en Zuid Sudan. Daarom bedenken ook beleidsmakers en regelgevers achter hun bureau oplossingen voor situaties waar ze nooit zijn geweest en geen voeling mee hebben.

Internationale samenwerking is een complex proces waar onvermijdelijk sprake is van een keten met meerdere schakels. Tussen het ministerie ( financieringsbron) en de doelgroep van Cordaid’s programma’s (de lokale bevolking) zitten bijvoorbeeld al tenminste drie of vier tussenstappen: Cordaid als medefinancieringsorganisatie, een lokale netwerkorganisatie die meerdere projecten beheert, een lokale uitvoeringsorganisatie. Bij de Wereldbank, samenwerkend met ministeries en lokale onderaannemers, zijn het er zeker nog veel meer. Erkenning van die ketenbenadering zou met zich mee moeten brengen dat de output van de ene schakel de input is voor de volgende. Zo levert Cordaid financiering, advies en begeleiding aan de netwerkorganisatie, die op zijn beurt zorgt voor financiering en uitvoeringsadvies aan lokale organisaties, welke op hun beurt ervoor zorgen dat de doelgroep wordt bediend. Het werkt alleen als elke schakel een zekere terughoudendheid betracht ten aanzien van de volgende schakels. Cordaid moet doen waar ze goed in is en vooral niet de rol van de volgende schakels overnemen. Precies dat laatste lijkt meer en meer te gebeuren in de jacht op de doelgroep om het eigen bestaan te kunnen legitimeren. Er is sprake van een voortdurend haasje over en dus van elkaar voor de voeten lopen.

Deze jacht op resultaten leidt ook tot het top-down ontwikkelen van blauwdrukken die niet werken. Zowel bij mijn bezoek aan het Tsunami-gebied van Aceh vorig jaar als nu in Sudan zag ik dat gebeuren. Grote plannen met procedures, aanvraagstramienen, centraal geregisseerde coördinatiemechanismen, die echter in de praktijk niet werken. Dat de terugkeer van vluchtelingen naar Zuid-Sudan, anderhalf jaar na het vredesakkoord nog steeds niet georganiseerd op gang komt, komt mede doordat in de keten tussen Geneve en de grensrivier nog plannen worden gemaakt, procedures opgesteld (inclusief registratieformulieren) en budgetten verdeeld. Ondertussen is er nog geen truck of bus van het IOM gesignaleerd. Bovendien is zolang er geen sprake is van geaccepteerde registratie, financiering onmogelijk.

Wil internationale samenwerking niet vastlopen in zichzelf en telkens opnieuw het verwijt van slechte coördinatie krijgen, dan is een radicale herbezinning nodig, gebaseerd op drie uitgangspunten. De eerste is dat de schakels in de keten moeten doen waar ze goed in zijn, n.l. in het aanleveren van resultaten die voor de volgende schakel bruikbaar zijn. Dit betekent niet over andere heen willen ingrijpen in werkelijkheden die ze niet kennen. Het tweede uitgangspunt is dat iedereen in keten zich verantwoordt voor zijn eigen resultaten en de vraag beantwoordt wat die resultaten bijdragen aan de keten als geheel. Er is niets mis mee als een hoofdkantoor zorgt voor goede fondswerving, goed beleid, goede politieke en internationale netwerken. Daarbij moet uiteraard kritisch gekeken worden of de keten korter kan en efficiënter. Het derde uitgangspunt houdt in dat de werkelijkheid van onderop hét vertrekpunt is voor beoogde coördinatie en afstemming. Het doel van coördinatie is niet greep krijgen en sturen wat iedereen al doet, maar het opsporen van leemtes en witte vlekken, zowel in fysieke (waar gebeurt niets), bestuurlijke (waar ontbreekt de overheid) als technologische (welke kennis en apparatuur missen we) zin.

Het is jammer dat het rapport van de commissie Dijkstal over de verantwoording van ontwikkelingsorganisaties dit kernprobleem van de ketenproblematiek slechts zijdelings aanraakt. De roep van overheidswege om controle beantwoordt de commissie Dijkstal met oproep tot meer vertrouwen in de ontwikkelingspartners. Dat is niet het kernprobleem en terecht is daar zuinigjes op gereageerd. Echter, de benodigde omslag heeft te maken met een scherper oog voor de keten tussen financieringsbron en doelgroep en de plaats van ontwikkelingsorganisaties daarin. Een ministerie dat organisaties dwingt te scoren op doelgroepresultaten, lokt uit dat we onze partners in het Zuiden voor de voeten gaan lopen. Dat is de kern van het probleem.

Gaat het dan niet om resultaten op doelgroepniveau? Jazeker wel, dat is zelfs het enige dat telt aan het eind van de dag. Maar die resultaten zijn niet van het ministerie, niet van Cordaid, niet van onze partner Sudanaid in Sudan, niet van de busondernemer die de vluchtelingen vervoert. Het is een optelling van resultaten van de afzonderlijke schakels in de keten. Deze optelsom valt het hoogst uit als iedereen doet waar hij of zij goed in is en de volgende schakel goed bedient. Wie niet op die manier kijkt naar resultaten zorgt er op den duur voor dat ontwikkelingssamenwerking verstrikt raakt en elkaar hopeloos voor de voeten loopt. Dat de mensen om wie het gaat daar niet beter van worden, is goed zichtbaar aan de zuidoever van de Kiir rivier in Sudan.