2007 Voorbij de technocratie

Voorbij de technocratie

Over de noodzaak van politisering van het ontwikkelingssamenwerkingsdebat.

Als de verkiezingen voor de Tweede Kamer een maatstaf zijn voor de interesse in ontwikkelingssamenwerking, dan is het somber gesteld. We kloppen ons als Nederland internationaal op de borst vanwege onze koploperspositie in de coherentieranglijst. We voelen ons nog steeds heel comfortabel als het gaat om onze 0,8 % van het BNP, maar binnenslands is ontwikkelingssamenwerking niet meer dan een stoffig meubelstuk in de inventaris: het staat wel mooi, we doen het niet weg, maar verder dan een plaatsje weggedrukt in een hoekje van de kamer verdient het niet.  En dat terwijl er sprake is van een boom in directe betrokkenheid. Het aantal particuliere stichtingen dat zich inzet voor ontwikkeling stijgt spectaculair. Iedere zichzelf respecterende succesvolle zakenman en topvoetballer heeft een eigen liefdadigheidsstichting die in ‘het Zuiden’ actief is. [1] De politiek, verkiezingsprogramma’s en regeerakkoord, toont echter geen nieuw elan. We gaan door op de vertrouwde weg, ook bij de volgende verhuizing nemen we het meubelstuk mee, maar ook nu krijgt het weer een positie ergens in een hoekje van de kamer.

Toch is er voldoende reden om dit meubelstuk (pronkstuk) van de Nederlandse politiek vanaf de jaren zeventig opnieuw in het politieke centrum te plaatsen, maar dan wel opgeknapt, geschilderd en voorzien van nieuwe bekleding en vering.

Tanend geloof in internationale samenwerking
Terwijl burgers zich toenemend engageren, is er in de politiek een tanend geloof in het belang van internationale samenwerking. Ik zie dat in een drietal bewegingen. In de eerste plaats is het economische globaliseringsdenken dominant geworden in vrijwel alle politieke partijen. Dat is bepalend voor het succes van landen als China, de Aziatische tijgers, India, Brazilië. De bijdrage van het instrument ontwikkelingssamenwerking is daarbij van marginale betekenis. Dat leidt tot de vraag of investeringen daarin wel zinvol zijn. Dat zou ook verklaren waarom het in Afrika maar niet verder komt: het ontbreken van aansluiting van Afrika op de globalisering is de echte oorzaak van het achterblijven van dat continent. Wat gechargeerd lijkt het erop dat men ten aanzien van Azië en Latijns-Amerika vaststelt dat het ook zonder IS wel gaat en voor Afrika dat het ook met IS ook niet gaat. In de tweede plaats relativeert men de bijdrage van ontwikkelingssamenwerking in het licht van andere geldstromen. De omvang van de remittances van migranten wordt op dit moment op drie keer zo groot geschat (ongeveer 200 miljard) dan de ODA-bijdrage (ongeveer 65 miljard).[2] En bij de investeringen van het bedrijfsleven vallen die ODA-gelden helemaal in het niet. Een derde reden is de wijze waarop China zijn invloed in met name Afrika (maar niet alleen daar) uitbreidt. Zonder veel scrupules en met simpele mercantilistische doelstellingen doet China zaken met landen als Sudan, Angola, Zimbabwe. Wegen, spoorlijnen, vliegvelden worden aangelegd als tegenprestatie voor lange termijn contracten voor olie en mineralen.

Al deze drie ontwikkelingen knagen aan de stoelpoten van het klassieke meubelstuk van de Nederlandse politiek.

Het fletse Consensus-denken in de sector
Een reflectie op de politieke positie van internationale samenwerking kan niet voorbijgaan aan de ontwikkelingen in de sector zelf. Zonder mij te verliezen in een diepgravende historische analyse, meen ik te mogen vaststellen dat de periode van de laatste tien jaar een groeiend, maar tegelijk vervlakkend consensus denken laat zien binnen de sector.

In die periode is ontwikkelingssamenwerking zich steeds meer gaan toeleggen op meten (=weten) en verantwoorden. De politiek-ideologische discussies die nog tot ver in de jaren tachtig het debat bepaalden verstomden na de val van de muur. Ontwikkelingsorganisaties profileerden zich vanaf dat moment als organisaties die met verstand van zaken opereerden, degelijke rapporten namen de plaats in van pamfletten, consultants verdrongen ideologische geschoolden van hun plaats en de sandalen verdwenen definitief in de vuilnis. Mee willen doen in de onderhandelingen, erkend worden als serieuze gesprekspartners, uitgenodigd worden voor consultaties werden impliciete of expliciete doelstellingen.

Tegelijk begon in het midden jaren negentig de discussie over de beheersmatige kwaliteit van de sector. Ontwikkelingsorganisaties zoals Cordaid hebben inmiddels vier system die zich met kwaliteit en verantwoording bezighouden (ISO – INK – CBF – Code Wijfels), en het aantal rapportages en tabellen groeit van jaar tot jaar. Het nieuwe stelsel van medefinanciering (MFS) heeft die verantwoording zo tot pijler gemaakt dat organisaties niet alleen achteraf moeten verantwoorden maar ook vooraf. Wie in 2006 in zijn aanvrage niet kon vertellen hoeveel aidspatiënten, mishandelde vrouwen, kleine boeren en krottenwijkbewoners in 2010 geholpen zouden zijn in Tanzania / Bolivia / Bangladesh, kon niet langer aanspraak maken op een bijdrage van de Nederlandse overheid.

Deze nadruk op de beheersmatige aspecten van het werk en op kwantificeren en verantwoorden leidde ook tot wat ik de economisering van internationale samenwerking zou willen noemen: de overtuiging dat het werk van internationale samenwerking uiteindelijk gemeten wordt in economische groei. Het belang van andere zaken als cultuur, waarden, gemeenschapsopbouw, religie worden in dat denken herleid tot hun bijdrage aan economische groei.  Zelfs de nota cultuur en religie van de AIV ontkomt daar niet aan. In die nota wordt de betekenis van religie vooral gezien als instrument aan de door donoren gewenste ontwikkeling. De gedachte dat religie en cultuur ook betekenisvol zijn als kritische beschouwers van ons ontwikkelingsconcept (denk aan de Accrah-verklaring van de Wereldraad van Kerken) wordt niet verkend.

Ook in die samenhang van evidence based, beheersmatigheid en ( liefst vooraf) verantwoording is de sector niet meer dan een weerspiegeling van de samenleving. Het IS-discours een technocratisch discours geworden. Er lijkt, geen sprake meer van politieke doelen die gerealiseerd binnen de Nederlandse context gerealiseerd moeten worden, en dus concentreert het debat zich op de uitvoering.

Die ontwikkeling heeft het meubelstuk van de internationale samenwerking flets gemaakt: de verf heeft zijn glans verloren en de contrasten in het patroon van de bekleding zijn verbleekt.

De noodzaak van politisering
Met de aanslag op de Twin Towers in New York is de relatieve rust die ontstaan was na de val van de muur in één klap teniet gedaan. Precies elf jaar was er even de hoop dat de wereld niet langer het strijdtoneel hoefde te zijn van elkaar bevechtende ideologieën en politieke stromingen. De consensus over de richting van de samenleving zou ons de ruimte geven om effect, welvaart en empirie tot de kernwoorden te maken van het debat. Het zou nog slechts gaan om de uitvoering van beleid. De twee paarse kabinetten met de historische tegenstanders PvdA en VVD belichaamden die consensus. Met de moord op Pim Fortuyn en Theo van Gogh en de bedreigingen van het adres van Hirsi Ali en Geert Wilders is die kortstondige periode ten einde gekomen. Vanaf dat moment is de vraag naar de koers van de samenleving (wat voor samenleving willen we zijn, wat zijn de ‘identity-markers’ van die samenleving) opnieuw volop in het debat. Het debat over de multiculturele samenleving, de inburgering, de vaststelling van de canon van de geschiedenis, zijn duidelijke signalen dat de kernvragen niet langer gaan over de uitvoering, maar over doel en richting van de samenleving als geheel. Die politisering vindt ook zijn weerslag in de verkiezingsuitslag van 22 november. Marijnissen en Wilders presenteren ieder op hun eigen wijze een ander beeld van Nederland. Ze treden buiten de managerial vragen van effectiviteit, efficiency en kwaliteit. Marijnissen presenteert een nieuw communitarisme die een breuk maakt met de individualisering en marktwerking die vanaf begin jaren tachtig (kabinetten Lubbers) de Nederlandse politiek heeft bepaald. Wilders bepleit een nieuw nationalisme dat breekt met de europeanisering en mondialisering die in die periode dominant was.

De sector internationale samenleving is tot nu toe onvoldoende in staat gebleken een antwoord te vinden op die nieuwe politieke richting van het maatschappelijke debat. Ontwikkelingsorganisaties dreigen de slag te missen als ze de komende jaren gevangen blijven in de beheersmatige debatten en niet begrijpen dat de echte brandende vragen van de samenleving, niet alleen binnenslands, maar ook internationaal, zich richten op doel en richting. De mislukking van de Amerikaanse interventie in Irak (Democratie brengen in het Midden-Oosten) is een indringende vraag naar het politieke project dat ten grondslag ligt aan internationale samenwerking. De genocide in Darfur stelt fundamentele vragen aan de internationale politiek over de toekomst van algemeen aanvaarde concepten als internationale mensenrechten, genocide-verbod. Een  antwoord op de rol van China in Afrika kan niet gevonden worden in beter management of effectiever en efficiënter werken, maar in het ontwikkelen van nieuwe politieke antwoorden op veranderende machtsverhoudingen in de wereld.

Terwijl ontwikkelingsorganisaties vanuit de aard van hun bestaan signalen van nieuwe politisering zouden moeten opvangen en aangrijpen om hun rol met verve te spelen, zijn  ze gevangen in het hiervoor beschreven uitvoeringsdiscours.

Er is behoefte aan een nieuw proces van politisering van de samenleving omdat we vastgelopen zijn in een benadering waarin de relatie van burgers tot de staat alleen nog gedefinieerd wordt als consument-leverancier. Er zijn teveel fundamentele uitdagingen over de toekomst van onze nationale en internationale gemeenschap om tevreden te zijn met een proces- en proceduresamenleving. Een vijftal onderwerpen in de internationale gemeenschap zijn dringend aan herpolitisering toe. Voor elk van die onderwerpen zal blijken dat ze ook betekenis hebben voor het nationale en Europese politieke debat.

1. Een nieuwe ‘grabbing for Africa’
Honderdvijftig jaar na de wedloop van de koloniale machten om zoveel mogelijk delen van Afrika onder hun invloed te krijgen, is er sprake van een nieuwe ‘grabbing for Africa’. Het besef dat het Afrikaanse continent een rijk continent is, rijk aan grondstoffen (olie, gas, mineralen, etsen) die onmisbaar zijn voor de groei van de wereldeconomie, leidt tot een wedloop tussen bedrijven en overheden om hun belangen in dat continent veilig te stellen. Olie- en mijnbouwmaatschappijen zijn naarstig op zoek naar nieuwe concessies om hun bedrijfsvoering ook voor de toekomst veilig te stellen. China en in mindere mate India stellen alles in het werk om hun  relatieve achterstand in Afrika in te halen en hun aandeel in de rijkdom van het continent veilig te stellen. De Chinees-Afrikaanse topontmoeting van november 2006 was een duidelijk signaal dat China zich realiseert hoezeer Afrika het continent is waar de toekomstige economische machtsposities in de wereld kunnen worden bepaald. Alle betrokkenen maken gebruik van de gebrekkige tegenmacht van Afrikaanse regeringen of van de mate waarin de Afrikaanse politieke en economische elite tot deelgenoot kan worden gemaakt in het veilig stellen van hun belangen. De dekolonisatie van Afrika in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw lijkt slechts een kort intermezzo te zijn in een proces van overheersing. Fundamenten van internationale politiek zoals zelfbeschikkingsrecht en eigendom van natuurlijke hulpbronnen lijken ondergeschikt te worden aan geopolitieke belangen. De dunne toepassing van het begrip democratie (meerpartijenstelsel, verkiezingen) is onvoldoende om de belangenbehartiging van de bevolking van Afrikaanse landen binnen eigen landsgrenzen te garanderen.  Als we de arrangementen rond zeggenschap, democratische controle en bestemming van opbrengsten van het Nederlandse gas als model zouden nemen voor de olie van Angola en de diamanten van Congo, zouden er andere internationale verhoudingen ontstaan.

2. Grondstoffen, energie en duurzaamheid
In het verlengde van het eerste onderwerp is het vraagstuk van grondstoffen, energie en duurzaamheid primair een politiek vraagstuk voor ontwikkelingssamenwerking. Ook het Nederlands buitenlands beleid erkent die politieke dimensie. Een ongestoorde en betaalbare toevoer van energie is inmiddels een centraal begrip van de buitenlandse politiek geworden. (memorie van toelichting begroting 2006). Al Gore mag veel aandacht gekregen hebben met zijn waarschuwing voor een ecologische ramp, de cijfers dateren al van veel langer geleden. De consumptie van energie en grondstoffen ligt op zo’n niveau en groeit op zo’n wijze dat er geen enkele kans is dat de aarde aan die behoefte kan voldoen.  Technologische innovatie om deze vraagstukken op te lossen behoeven een nieuw politiek denkkader op internationaal niveau, met een grensoverschrijdend karakter al uitgangspunt. Kyoto als onderdeel van een traditioneel multilateraal denkkader is volstrekt onvoldoende en te beperkt om daarvoor de basis te vormen. Het belang van deze uitdagingen voor ontwikkelingslanden is evident. Zij zitten gevangen in een model van economische ontwikkeling dat gebaseerd is op de oude consumptiemodellen die niet duurzaam zijn. Tegelijk zouden ze kunnen profiteren van de wet op de remmende voorsprong: waarom nog traditionele elektriciteitscentrales met dure infrastructuur bouwen als decentrale energieopwekking (zonne-energie, biomassa en waterstof) de noodzakelijke oplossingen van de toekomst zijn. Er valt een politieke strijd te strijden over de mate waarin we met onze ontwikkelingsmodellen van energie en grondstoffen de ontwikkelingslanden op een pad zetten dat zonder toekomst is en de mate waarin we met hen de wet van de remmende voorsprong ter hand nemen. De resultaten daarvan zullen ook ons richting geven voor een duurzame samenleving op de middellange termijn.

3. De kloof tussen arm en rijk in het Zuiden
De generalisatie van armoede waarop ontwikkelingssamenwerking decennialang gebaseerd is geweest, is niet meer bruikbaar en zelfs contraproductief. Er bestaan geen arme landen meer. Er bestaan groepen arme en gemarginaliseerde burgers in elk land. Elk land kent inmiddels een groeiende middenklasse en shopping-malls waar het productenaanbod nauwelijks verschilt van Nederland. Bovendien is er sprake van een groeiende desinteresse bij de middenklasse en hoger in het lot van de lagere klassen. Het ontwikkelingsrapport van de Wereldbank over 2006 ‘Equity and development’ laat zien hoe groot de kloof is tussen de rijkste en armste lagen in ontwikkelingslanden. [3] Het rapport constateert dat ontwikkeling niet tot stand komt als er eenzijdige aandacht is voor groei en verdeling buiten beeld blijft. Juist verdelingsvraagstukken zijn bij uitstek politieke vragen en geen economische. Het internationale beleid dat zich vrijwel alleen richt op groei en waarvoor de groei van het BNP het enige referentiepunt lijkt te zijn, leidt ertoe dat ontwikkelingssamenwerking op den duur gelijk staat met internationale economische samenwerking en internationale handel, gebaseerd op in het Noorden bedachte modellen en plannen.[4]  Er is behoefte aan een nieuw ‘van onderop’ denken dat afrekent met blauwdrukken en grote plannen, maar nauwkeurig kijkt naar wat mensen en samenlevingen nodig hebben en kunnen.[5] Aandacht voor specifieke groepen, voor het verdelingsvraagstuk en voor de kloof tussen arm en rijk binnen ontwikkelingslanden is wel aanwezig bij de particuliere ontwikkelingsorganisaties en bij de kleinschalige particuliere initiatieven. Zij maken gerichte keuzen ten aanzien van de groepen die zij willen steunen.

Er dreigt een groeiende kloof tussen het beleid van multi- en bilaterale donoren enerzijds en particuliere organisaties anderzijds. Het behoort tot het wezen van ontwikkelingssamenwerking om een emancipatiebeweging te zijn die consequent kijkt vanuit het perspectief van arme, gemarginaliseerde burgers en afrekent met versluierende, generalistische begrippe

4. Mensenrechten en ontwikkelingssamenwerking
In de aandacht voor de Chinese expansie in Afrika wordt vaak gewezen op het ontbreken van politieke voorwaarden van China voor haar hulp aan Afrika: geen condities ten aanzien van goed bestuur, corruptie, mensenrechten. In sommige commentaren klinkt meewarigheid door over onze aanpak: zouden we ook niet wat slimmer en minder scrupuleus moeten zijn? Tegelijk laten de ontwikkeling in Irak en Afghanistan zien dat het implanteren van democratie, gezien als een basisvoorwaarde voor mensenrechten, weerbarstig is en het Westen zich grondig moet herbezinnen op een nieuwe aanpak om de universele mensenrechten wortel te laten schieten in andere religieuze en culturele contexten. Het lijkt erop dat we ons er nu pas van bewust worden dat de universele rechten van de mens contextueel zijn. Als we niet onder ogen zien dat andere contexten een eigen proces van toe-eigening vragen, blijven democratisering en mensenrechten een bovenlaag die zich niet hecht. Dat betekent niet dat we zouden moeten eindigen in cultuurrelativisme, maar dat er minder sprake is van vanzelfsprekendheden in het overdragen van mensenrechten en democratie. Veel landen in Afrika hebben de laatste jaren de stap gezet naar politieke democratisering (verkiezingen in Congo, Liberia) maar in teveel landen blijven democratiseringsprocessen een vlag op zich continuerende traditionele machtsstructuren.

Tot slot dwingen de ervaringen in Irak en Afghanistan en de problemen rond Darfur tot het opnieuw definiëren van mogelijkheden en grenzen van externe interventie. De nieuw geformuleerde ‘responsibility to protect’ die de VN voor zichzelf heeft geformuleerd, kan niet simpelweg gebouwd worden op militaire vredesinterventies Er is behoefte aan nieuw politiek denken nodig om de verbinding tussen ontwikkelingssamenwerking en mensenrechten en democratisering opnieuw te leggen. Dat is nodig om te voorkomen dat in ontwikkelingssamenwerking mensenrechten een marginale positie krijgen: aardig om toe te voegen als het niets kost. Een dergelijke ontwikkeling zou bevestigen dat ontwikkelingssamenwerking nog slechts een economisch project en niet langer een politieke dimensie heeft.

5. Relativering van Globalisering
Globalisering lijkt een voldongen feit: de wereld wordt een klein dorp, de integratie van de wereldeconomie is zover gevorderd dat het een niet meer weg te denken fenomeen is geworden. Sommigen gaan zover om globalisering te vergelijken met natuurwetten zoals die van de zwaartekracht: je kan er wel tegen zijn, maar het helpt niet. [6] Globalisering wordt ook aangeprezen als het instrument bij uitstek om ontwikkeling tot stand te brengen. Er valt veel af te dingen op deze overschatte rol van globalisering. Er is alle reden om het niet als een onontkoombaar gegeven te zien maar als een verschijnsel dat hoort bij beleid, bij keuzen, bij politieke en economische opvattingen. Richard Sennett becijfert dat van de wereldeconomie slechts 8 – 12% te karakteriseren valt als ‘globaal’. De rest van de economie speelt zich af op nationale of regionale schaal. [7]  Voor de landbouw waar alle heil van globalisering wordt verwacht, liggen die cijfers niet anders: 90% van alle activiteiten in de landbouw (productie, verwerking, verhandeling, consumptie) vindt plaats binnen nationale of regionale grenzen. Die cijfers corresponderen ook met de rolverdeling tussen het grote bedrijfsleven en het midden en klein bedrijf. Het overgrote deel van de economie vindt plaats binnen het midden en klein bedrijf dat zich richt op nationale en regionale schaal. En globalisering leidt tot grote groepen verliezers, waarvan het onacceptabel is om ze te bezien als collateral damage van een nu eenmaal noodzakelijk en onontkoombaar proces van vooruitgang. Er is dus vanuit economisch oogpunt en vanuit het perspectief van rechtvaardigheid alle reden tot relativering. Ook vanuit politiek perspectief is die relativering nodig. Het beeld van globalisering als onontkoombare factor verhoudt zich slecht met het vraagstuk van autonomie van landen en volkeren. Het staat daarom op gespannen voet met democratie en de vraag in welke mate mensen zeggenschap hebben over hun leven en de inrichting van hun samenleving. Vanuit het perspectief van ontwikkelingssamenwerking en de zorg voor gemarginaliseerde groepen is een grondige bezinning op het globaliserings-discours dringend gewenst. Meer aandacht voor het midden- en kleinbedrijf, meer aandacht voor regionale ontwikkeling en integratie en zeggenschap van landen en volkeren is daarbij dringend gewenst. Dat denken zou gebaseerd moeten zijn op het subsidiariteitsbeginsel dat één van de pijlers is van het katholiek sociaal denken en dat we ook in de discussie over Europa graag van stal halen: regel niet op globaal niveau wat nationaal kan en moet.

Conclusie
Ontwikkelingssamenwerking lijkt zich steeds eenzijdiger te ontwikkelen tot een economische wetenschap, waarin de groei van het BNP, de aandacht voor globalisering, en ‘return on investment’ dominant zijn, losgemaakt uit een politieke context. Zonder een hernieuwd politiek debat kan over een aantal jaren het ministerie van ontwikkelingssamenwerking zo probleemloos opgaan in het ministerie van economische zaken.

Als evangelisch geïnspireerde ontwikkelingsorganisatie haalt Cordaid graag de aansporing uit het evangelie aan ‘Maakt u dus geen zorgen over de vraag: wat zullen wij eten of wat zullen wij drinken of wat zullen wij aantrekken. … Maar zoekt eerst het koninkrijk en zijn gerechtigheid: dan zal alles u erbij gegeven worden’ (Matt 6:31-33). Dat is geen kwestie van veronachtzaming van dringende vragen van overleven, maar een erkenning dat ontwikkelingssamenwerking in eerste instantie gaat over de politieke vraag naar de (in)richting van de samenleving en pas vervolgens over de instrumenten waarmee dat moet worden gerealiseerd. Het eerste is vooral een politiek gesprek, het tweede vooral een technocratisch gesprek. Na jaren investeren in het technocratische gesprek dringt de tijd voor het politieke gesprek. Anders blijkt het meubelstuk over een paar jaar zo vermolmd dat de weg naar de vuilstort onvermijdelijk is.


[1] Zie ook bijlage bij Onze Wereld december 2006.

[2] Zie ….. (wereldbankrapport)

[3] wereldbank-rapport 2006

[4] J.R. Saul, The collapse of globalism and the reinvention of the world

[5] W. Easterley, The White Man’s Burden, 2006

[6] Prahalad, Rede bij het ontvangen van een eredoctoraat aan de universiteit van Tilburg.

[7] Richard Sennett ‘The culture of new capitalism’