2011 Hulpindustrie naar Industriepolitiek

Van Hulpindustrie naar Industriepolitiek voor ontwikkeling.

Inleiding
Overal wordt nagedacht over de toekomst van ontwikkelingssamenwerking en over de rol dier maatschappelijke organisaties daarin moeten spelen in de toekomst. In de afgelopen jaren heb ik mij als directeur van Cordaid nadrukkelijk in de discussie en het denkproces gemengd.[1] Er staat veel op het spel. En de genoemde publicaties ging het niet in de eerste plaats om geld. Ook nu niet. Het gaat de rol van maatschappelijke organisaties in de toekomst. Nederland is de afgelopen veertig jaar zichtbaar en invloedrijk geweest via deze maatschappelijke organisaties. Grote namen als Desmond Tutu en de Dalai Lama hebben dat in een open brief in december nog eens onderstreept. In de grote maatschappelijke veranderingen die zich wereldwijd aandienen in de vorm van machtsverschuivingen tussen Noord en Zuid, Oost en West e in de nieuwe globale vragen ven rechtvaardigheid en duurzaamheid kunnen zij opnieuw van betekenis zijn.

Deze notitie wil een toekomstperspectief schetsen voor Nederlandse Maatschappelijke organisaties, dat zich rekenschap geeft van de lessen van het verleden maar ook gelooft in de toekomstige relevantie.

1. Het einde van MFS
Het is goed dat het einde van het MFS in zicht is. Het is goed om dat aan het begin van deze notitie ronduit te zeggen. In de afgelopen jaren is de relatie tussen ministerie en maatschappelijke organisatie uitgelopen op de omklemming van twee uitgeputte boksers in de ring: geen energie meer, geen spirit, teveel tegen elkaar aangeknokt in wezenloze discussies over regels, verantwoordingseisen, logframes en monitoringsprotocollen.

In Vice Versa van april 2010[2] heb ik al gezegd dat ik in juli 2009 serieus heb overwogen, na et lezen van de subsidieregels voor MFS-II. om niet mee te doen aan deze ronde. Maar ook dat de onmogelijkheid om op korte termijn een realistisch alternatief business model te ontwikkelen, mij er uiteindelijk toe gebracht heeft de knop om te draaien en mee te doen.

In de afgelopen maanden is van zoveel verschillende kanten gezegd dat er geen nieuw MFS-III meer zal komen dat die signalen niet alleen geïnterpreteerd moeten worden als inschattingen van de toekomst in een nieuwe politieke constellatie, maar ook als een gewenst proces omdat het huidige model aan het eind van zijn levenscyclus is.

Het is geen schande dat te erkennen. We hebben sinds Jan de Koning met dit model gewerkt. Natuurlijk zijn er veranderingen geweest, met name na 2000 in het openbreken van de toegang tot het model, maar, wie alle stof van institutionele ‘turf-wars’ laat neerdalen, constateert dat het model in zichzelf in grote lijnen hetzelfde is gebleven: meerjarige financiering op basis van globale programmabeschrijvingen met een grote mate van discretionaire bevoegdheid van de organisaties om de feitelijke concrete aanwending van de middelen te bepalen.

Dat model is aan het einde van zijn levenscyclus. De vitaliteit is langzamerhand uit de relatie gesijpeld. De pogingen van de overheid om via het instrumentarium meer greep te krijgen op het werk van de organisaties heeft zijn eigen perversiteit gecreëerd in een schrikbarend systeem van regelgeving, programmaformulering, resultaatvoorspellingen en monitoringseisen. De stroom van vragen over OS in de Tweede Kamer en de artikelen in de krant laat zien dat desondanks de gewenste accountability niet is bereikt. Een verder aandraaien van de verantwoordingsschroef in een volgend MFS zou draconische proporties hebben.

Het systeem heeft organisaties ook steeds meer tot uitvoeringsorganisaties van de overheid gemaakt. Konden maatschappelijke organisaties met Nederlands overheidsgeld in de jaren tachtig probleemloos het verzet in Chili of Zuid-Afrika financieren, de laatste jaren is de inpassing in net Nederlands beleid (beperking van landen en themakeuzen) sterk toegenomen. En maatschappelijke organisaties hebben dat ook laten gebeuren. Aangelokt door de groeiende financiële middelen en de mogelijkheid om daarmee nog meer projecten te financieren (aan goede bedoelingen geen gebrek) en de eigen organisatie te versterken, is een proces van verstatelijking ingetreden[3] dat ook de vitaliteit van organisaties heeft ondergraven en hun maatschappelijke inbedding heeft verzwakt.

Daarom is het goed dat het MFS aan zijn eind komt. Ik zeg dat ook met pijn in het hart omdat  ik weet dat de bezuinigingen van het afgelopen jaar geleid heeft tot het sluiten, afslanken of afbouwen van heel veel programma’s van partnerorganisaties in het Zuiden. Daar is de pijn hard gevoeld. Het heeft geleid tot het verlies van duizenden banen in ontwikkelingslanden. De harde bezuinigingen op het MFS hebben de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van Nederland geschaad. In mijn pleidooi voor een werkelijk nieuwe vorm voor de relatie ga ik niet lichtvaardig aan die effecten voorbij.

En toch is het goed omdat we dringend behoefte hebben aan nieuwe vitaliteit in onze relatie met de overheid en in onze organisaties, die gebaseerd moet zijn op een aantal uitgangspunten:

-       maatschappelijke organisaties moeten hun profiel als organisaties van burgers weer voorop zetten. Het gedoe van de afgelopen jaren heeft de overheid gemaakt tot belangrijkste gesprekspartner en referentie. De accountability-systemen en monitoring systemen zijn daarop gebaseerd.

-       Maatschappelijke organisaties zullen zich moeten ontwikkelen tot maatschappelijke ondernemers die in staat zijn hun eigen koers te varen, ook financieel, en hun diversiteit van stakeholders en financiers evenwichtig te hanteren.

-       De relatie overheid maatschappelijke organisaties moet zo ingericht worden dat de schimmigheid van de afgelopen jaren (is de overheid nu wel of niet verantwoordelijk voor individuele projecten) voorbij is. De autonomie van maatschappelijke organisaties staat voorop.

2. Maatschappelijke Ontwikkelingsorganisaties als profilering van Nederland
In Europa is er geen land dat zulke sterke maatschappelijke organisaties op het terrein van ontwikkelingssamenwerking kent als Nederland. In heel veel ontwikkelingslanden zijn ze vooraanstaand geweest, zichtbaar en herkenbaar als organisaties die zich voor langere tijd binden, die risico’s durven nemen, die partij kiezen. Desmond Tutu en anderen getuigen daarvan.

De WRR schrijft in haar rapport Minder pretentie, meer ambitie, dat het een van de profileringsonderwerpen van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking kan zijn[4]. Ondanks de kritiek van de WRR op het financieringssysteem van maatschappelijke organisaties, zijn er volop kansen om dit aspect internationaal te claimen: er is geen enkel land wat er zo’n traditie in heeft en zoveel via maatschappelijke organisaties doet. Het argument dat Nederland internationaal gezien onder donoren daarmee afwijkt, door ministers nog wel eens gebruikt als argument om minder via maatschappelijke organisaties te doen, laat kansen liggen. Het feit dat Nederland in vergelijking met anderen onwaarschijnlijk veel landbouwproducten exporteert is ook geen reden om in die sector maar minder te doen. Integendeel.

De stellige verwachting dat het huidige medefinancieringsprogramma geen vervolg krijgt, biedt kansen om de negatieve kanten van het financieringsvehikel te hervormen en zo de profileringskansen ten volle te benutten.

Over het belang van maatschappelijke organisaties in ontwikkeling is kunnen we kort zijn. In kort bestek vat ik hieronder hun rollen en het belang daarvan samen[5]

-       maatschappelijke organisaties als countervailing power in ontwikkeling. In veel ontwikkelingsprocessen spelen processen van macht een belangrijke rol. Juist de zwaksten in de samenleving hebben behoefte aan organisaties die tegenmacht ontwikkelen. In die rol zijn ze ook belangrijk om op te komen voor de positie van minderheden en kwetsbare groepen.

-       Maatschappelijke organisaties als actor in het voorzien van basisbehoeften zoals onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting. Staatsonderwijs of staatsgezondheidszorg zijn niet per definitie de beste vorm. Ook via maatschappelijke organisaties kunnen burgers hun basisbehoeften organiseren.

-       Maatschappelijke organisaties als innovator en incubator. Zed bieden ruimte om nieuwe initiatieven te nemen en organiseren de inniovatieve kracht van de samenleving. Juist is snel veranderende samenlevingen is innovatie van belang en is er behoefte aan ruimte waarin nieuwe initiatieven de kans krijgen zich te ontwikkelen. Daar worden lessen voor de toekomst geleerd.

3. Industriepolitiek in OS??!!
Ik pleit voor een industriepolitiek ten aanzien van maatschappelijke organisaties in ontwikkelingssamenwerking. Dat lijkt haast en contradictio in terminis omdat industriepolitiek lijkt op bevordering eigenbelang. Juist in ontwikkelingssamenwerking is de logica daarachter een andere: als we ervan overtuigd zijn dat de kwaliteit van Nederlandse maatschappelijke organisaties ertoe doet in ontwikkelingssamenwerking, is een versterking van kwaliteit en impact van die organisaties een relevante bijdrage aan ontwikkeling. De afgelopen jaren is de rol van maatschappelijke organisaties uitgehold door ze steeds meer te zien als uitvoerders van ontwikkelingsprogramma’s. Steeds meer zijn ze gezien als onderaannemers van onderwijs en gezondheidsprogramma’s in het kader van de grote MDG-agenda van overheden (bilateraal en multilateraal). Daarmee is niet ingezet op de eigen kracht en betekenis van maatschappelijke organisaties. Industriepolitiek t.a.v. maatschappelijke organisaties in OS is erop gericht de eigen kracht van organisaties te versterken zodat ze hun werk beter kunnen doen. En zolang als we als scherp voor ogen dat het daarbij gaat om de strijd tegen armoede en voor een rechtvaardige en duurzame samenleving, zal industriepolitiek niet ontaarden in plat eigenbelang. In een eerdere bijdrager aan het debat heb ik samen met anderen[6] gepleit voor de notie van gemeenschappelijk eigenbelang. In een globaliserende wereld, waarin de zorg voor de ‘global common goods’ steeds crucialer wordt vanuit het perspectief van duurzaamheid en rechtvaardigheid, is er sprake van gemeenschappelijk eigenbelang.

Het vraagstuk van eigenbelang en concurrentie vraagt echter wel bijzondere aandacht.

In het kader van industriepolitiek is concurrentie tussen Nederlandse organisaties wenselijk en vanzelfsprekend. Als maatschappelijke organisaties kennen we sinds MFS-I de regels van de concurrentie op kwaliteit. Juist als het doel is de kwaliteit van organisaties te versterken met het oog op hun relevantie en impact, is concurrentie daarvan een onderdeel. Uiteraard is gaat het daarbij om de wijze waarop de concurrentie wordt vorm gegeven en de maatvoering daarbij, maar het principe moet niet ter discussie staan. Dat industriepolitiek de positie van Nederlandse organisaties versterkt binnen het brede veld van maatschappelijke organisaties uit donor-landen lijkt me niet echt problematisch. Het is allang een realiteit dat Nederlandse, Britse, Duitse, Amerikaanse en Zweedse organisaties allemaal dingen naar de hand van de EU, de Wereldbank, het Global Fund. Ik geloof dat er weinig reden is ons zorgen te maken dat gerichte industriepolitiek voor maatschappelijke organisaties in OS de positie van Nederlandse organisaties op die internationale markt versterkt

Dat is wezenlijk anders als het gaat om de relatie van en eventuele concurrentie tussen noordelijke en zuidelijke maatschappelijke organisaties. De afgelopen jaren is er een groeiende zorg, onvrede soms zelfs irritatie bij maatschappelijke organisaties in het Zuiden die moeten toezien hoe noordelijke organisaties via decentralisatie steeds vaker zich ter plaatse manifesteren als hun concurrenten. Dat kan niet de bedoeling zijn, het is in ieder geval niet mijn bedoeling en ook de reden dat Cordaid bewust niet gekozen heeft voor institutionele decentralisatie. Na jarenlang investeren in capaciteitsversterking van maatschappelijke organisaties is het proces van institutionele decentralisatie in feite een signaal aan zuidelijke maatschappelijke organisaties dat het zonder directe aanwezigheid en interventie van noordelijke organisaties niet gaat. Industriepolitiek voor maatschappelijke organisaties zal daarom zo vorm gegeven moeten worden dat het de rol van zuidelijke organisaties niet ondermijnt, maar versterkt. Juist in relatie tot de noordelijke donoren hebben noordelijke maatschappelijke organisaties een voorsprong, zowel door hun contacten met als door hun kennis van de procedures en de onvermijdelijke bureaucratie. Ik kom daar later bij de uitwerking op terug.

4. De rol van Den Haag en van de ambassades
Een belangrijk deel van het debat is de vraag of de relatie tussen de Nederlandse overheid en maatschappelijke organisaties nog wel vanuit den Haag moet worden ingevuld. Er is een groeiende overtuiging dat decentralisatie van de processen naar ambassades voor de hand ligt. Daarbij zijn drie kanttekeningen te plaatsen:

-       de eerste betreft het feit dat steeds meer vraagstukken van ontwikkeling een globale dimensie hebben. Er zijn nauwelijks nog onderwerpen te bedenken die niet ook een ‘noordelijke’ dimensie hebben. Gezondheidsbeleid gaat al gauw over patenten, voedselzekerheid al gauw over landbouwsubsidies en wie over mijnbouw en energie spreekt, kan al helemaal niet om de globale dimensie heen. En voor het oplossen van het vraagstuk van falende staten moet je verder kijken dan Juba of Kabul. De noordelijke component in het oplossen van ontwikkelingsvraagstukken vraagt een actieve betrokkenheid en impact in de noordelijke landen. Dat maakt het wenselijk om niet zonder meer de decentralisatie te zoeken. Dat zou zijn als het ontwikkelen van een strategie voor het winnen van de vorige oorlog omdat intussen het spel zich verplaatst heeft en het globale karakter van OS-vragen onmiskenbaar is.

-       De tweede kanttekening betreft de lokale politieke gevoeligheid van ingrijpende veranderingsprocessen in ontwikkelingslanden. Vrijwel overal spelen onderwerp die politiek gevoelig zijn en onderwerp van machtsconflicten in de betreffende landen. Dat kan gaan over de rechten van minderheden (India, Guatemala), dat kan gaan over de positie van vrouwen, over de strijd tegen het kappen van tropisch oerwoud (Indonesië, Ecuador) of het delven van goud en andere mineralen (Congo, Ghana). In al die gevallen zou een actieve rol van de Nederlandse ambassade in het steunen van mensenrechtengroeperingen of milieu-activisten zo gevoelig liggen dat het kan leiden tot diplomatieke irritaties en vervolgens tot terughoudend in het beleid. Juist maatschappelijke organisaties kunnen dan een belangrijke rol vervullen, maar doen dat  gemakkelijker vanuit Nederland dan vanuit Guatemala City, Jakarta of Kinshasa).

-       De laatste kanttekening betreft de driehoeksuitwisseling Zuid-Zuid-Noord. De afgelopen jaren heeft geleid tot een ware explosie van die uitwisseling. Microkredietorganisaties uit India, Bolivia en Kenya, aidsbestrijders uit Zuid-Afrika, Indonesië en Guatemala, kleine boeren uit Bolivia, Uganda en India vinden elkaar, wisselen ervaring uit en versnellen elkaars leerproces. Mijn ervaring van de afgelopen jaren is dat ambassades heel goed de eigen context kennen, het nationaal beleid en het beleid van andere donoren in het betreffende land, maar weinig zich thebben op wat er elders gebeurt en zich ontwikkelt. Het is weinig doeltreffend als elke ambassade zijn eigen driehoeksrelaties gaat ontwikkelen. Ook de betrokkenheid van noordelijke kennis- en onderzoeksinstellingen is relevant en dreigt buiten beeld te raken als een massief proces van decentralisatie wordt ingezet.

Voor de mainstreamprogramma’s van ontwikkeling, zoals die op het terrein van toegang tot onderwijs, gezondheidszorg, water en sanitatie, is er alle reden om die vanuit ambassades te ontwikkelen en uit te voeren om zo ook de harmonisatie met nationaal overheidsbeleid te realiseren. Dat zou best kunnen betekenen dat in (financiële) omvang een aanzienlijk deel van de financiering via maatschappelijke organisaties via de ambassades loopt, maar er zijn strategisch belangrijke onderdelen waarvoor een breder globaal perspectief van beleid en sturing noodzakelijk is.

De achte verbnieuwing die nodig is, moet naar mijn overtuiging meer zijn dan het verplaatsen van loketten van Den Haag naar de ambassades. Met het verleggen van de route is nog geen nieuw beleid gecreëerd. Dat zou bovendien een stap verder betekenen in het onderaannemerschap van maatschappelijke organisaties, of het noordelijke of zuidelijke organisaties zijn maakt dan niet uit. In dat decentralisatieproces ligt het voor de hand dat alleen het werk in de vijftien landen van het bilateraal beleid en op de vier vastgestelde prioritaire thema’s nog gefinancierd zou worden. Daarmee worden maatschappelijke organisaties verlengstukken van het bilateraal beleid. Dat leidt slechts tot verder verschraling. Het gaat nu om het strategisch investeren in Nederlandse maatschappelijke organisaties als belangrijke actoren in ontwikkelingssamenwerking.

5. ‘Industriepolitiek’ als strategie voor vernieuwing
De aanpak via de weg van ‘industriepolitiek’ biedt een aantal belangrijke vernieuwingen in vergelijking met het huidige kader voor de relatie tussen overheid en maatschappelijke organisaties. Het voldoet daarmee aan de behoefte tot vernieuwing. De belangrijkste voordelen zijn:

-     het brengt een scheiding aan tussen het strategisch versterken van ontwikkelingsorganisaties en het feitelijk uitvoeren van programma’s. Industriepolitiek richt zich op die strategisch versterking via kennisontwikkeling, onderzoek en het slim bij elkaar brengen van partners. Het feitelijk omzetten van die investering in nieuwe programma’s en producten en het vermarkten daarvan is aan bedrijven en organisaties zelf. Een paar concrete voorbeelden:

* een kennis en onderzoeksprogramma rond de vraag hoe je goed bestuur bottom-up ontwikkelt in falende staten kan Cordaid, Clingendael, Rampenstudies in Wageningen en de VNG bij elkaar krijgen. De effecten daarvan zijn vervolgens bruikbaar binnen de Nederlandse programma’s in Afghanistan en Zuid-Sudan maar kunnen door een samenwerkingsverband ook gepresenteerd worden aan Wereldbank voor Zimbabwe of de Centraal Afrikaanse Republiek.

* Een programma rond de rol van micro-krediet in de landbouw kan Cordaid, een aantal Aziatische microkredietorganisaties, Rabobank en de universiteit van Amsterdam bij elkaar brengen om te zien hoe een van de belangrijkste knelpunten voor kleine boeren (het gebrek aan toegang tot krediet) effectief kan worden aangepakt. Het zal zijn meerwaarde hebben in het Nederlands beleid in de landbouw binnen de partnerlanden, maar zal ook vernieuwing op gang kunnen brengen in het werk van Nederlandse maatschappelijke organisaties in andere landen.

-       het biedt een kader om vanuit het perspectief van de rol van maatschappelijke organisaties nieuwe samenwerkingsverbanden met bedrijven en wetenschap vorm te geven. Waar in MFS-II om onbegrijpelijke redenen allianties met het bedrijfsleven niet toegestaan waren, biedt een industriepolitiek gericht op kennisontwikkeling en strategische partnerschappen een kader dat ruimte biedt voor vernieuwing.

-       Een industriepolitiek voor maatschappelijke organisaties in OS leidt tot een andere verhouding van maatschappelijke organisaties en overheid. Een proces van verstatelijking wordt gestopt. De bijdragen van de overheid in het kader van deze industriepolitiek zal nooit in de buurt komen van percentages zoals we die in het verleden kenden. Die bijdragen zullen het karakter van maatschappelijke organisaties niet aantasten (zoals dat ook bij het bedrijfsleven niet het geval is).

-       De kwaliteitsverbetering, kennisontwikkeling en innovatie die in het kader van zo’n benadering wordt gerealiseerd, kunnen maatschappelijke organisaties in den brede inzetten, niet alleen in het kader van Nederlands bilateraal beleid, maar ook in andere dan de vijftien landen en in samenwerkingen en financieringen met andere internationale organisaties.

Het moet niet moeilijk zijn een kader voor zo’n industriepolitiek voor maatschappelijke organisatie in OS te creëren. De aanpak van de topsectoren heeft laten zien dat het kan. Mutatis mutandis kan op eenzelfde manier een strategisch kader voor maatschappelijke organisaties in OS worden ontwikkeld.

6. Een omvattend kader voor na 2015
Op basis van het voorafgaande zou een beleidskader voor de relatie van maatschappelijke organisaties na 2015 bestaan uit de volgende elementen:

-       een industriepolitiek voor maatschappelijke organisaties gericht op strategisch versterking van het werk van deze organisaties en gericht op het benutten van de specifieke meerwaarde van maatschappelijke organisaties in ontwikkeling. Een groep van externe deskundigen zou, net als ik de aanpak van de topsectoren, de ruimte moeten krijgen om een programma te ontwikkelen met een beleids, beoordelings en financieel kader. De lat moet hoog liggen omdat nieuwe initiatieven werkelijk gericht moeten zijn op innovatie en het versterken van de meerwaarde van het werk van deze organisaties.

-       een decentraal kader, vanuit de ambassades, voor de rol van maatschappelijke organisaties in het zorgen voor basic social services. Om ongewenste concurrentie tussen noordelijke en zuidelijke organisaties te voorkomen zou het kader er zo moeten uitzien dat noordelijke organisaties alleen in consortium met zuidelijke organisaties programmavoorstellen kunnen indienen met een zuidelijke organisatie als consortium-leider. Het ligt voor de hand dat er daarbij gewerkt wordt met thematische raamprogramma’s die vermijdt dat het probleem van de enorme bureaucratische belasting van tendering op individuele projecten gaat overheersen.

-       Een beleidskader voor politiek gevoelige onderwerpen dat Nederlandse organisaties de ruimte biedt om samen met hun zuidelijke partners te werken aan maatschappelijke veranderingen zoals die op het terrein van mensenrechten, vrouwenrechten, de positie van minderheden, de bescherming van biodiversiteit en ecologische waarden. Een dergelijk programma – hoewel gericht op de doelstellingen van het Nederlands beleid – vraagt om inbedding in een breder internationale agenda omdat veranderingen op dit terrein vaak ook via internationale druk, regionale netwerken, internationale compliance tot stand moet komen.

7. Tot slot
Er is dringend behoefte aan vernieuwing. We hebben meer nodig dan ‘single loop’ innovatie, waarbij we het bestaande instrumentarium van medefinanciering vernieuwing tegen de achtergrond van bestaande concepten (tenderen ipv programmafinanciering, ambassades i.p.v. Den Haag). Met deze notitie wordt een perspectief geboden op ‘double loop’ innovatie.


[1] Zie o.a. Geloven dat het kan, Over grenzen heen en artikel i n de Internationale Spectator van januari 2010 en september 2011.

[2] Interveiw Vice Versa april 2010, pag

[3] Geloven dat het kan, pag

[4] WRR Minder pretentie, meer ambitie, pag …

[5] Worldconnectors, reactie op WRR erapport, civil society statement.

[6] Artikel in Trouw 2010