2011 OS: de overbodigheid van een modem?

Ontwikkelingssamenwerking: de overbodigheid van een modem?

In Nederland hebben we een ministerie van Gezondheidzorg dat waakt over onze gezondheid. Ook in Tanzania hebben ze zo’n ministerie. Als Nederland en Tanzania samenwerken op het terrein van gezondheid is dat aan onze kant een zaak geworden van het ministerie van OS. En in Dar es Salaam wordt de relatie vooral beheerd door het ministerie van financiën dat centraal staat in de behandeling van de afspraken met donoren. Ontwikkelingssamenwerking is een modem, waarbij gezondheidsvragen omgezet/vertaald worden in ontwikkelingsvragen en vervolgens worden behandeld, besproken en beoordeeld. Daarna worden vanuit het kader van ontwikkelingssamenwerking bedachte antwoorden en aanpakken weer vertaald naar de gezondheidszorg. Zo gaat het ook met onderwijs, met water en sanitatie, met vrouwenrechten. Ontwikkelingssamenwerking is altijd een hulpmiddel geweest om op zichzelf herkenbare vraagstukken van onderwijs, gezondheidszorg etc te interpreteren en van de juiste antwoorden te voorzien. De noodzaak van het modem lag in de overtuiging dat je gezondheidsvragen van Tanzania of de onderwijsproblemen van Zambia alleen goed kon zien als je dat deed door ze in het kader van armoede en achterstand te plaatsen. Het ontstaan van ontwikkelingssamenwerking in de jaren zestig werd bepaald door de basisgedachte dat deze landen aan achterstand in ontwikkeling hadden ten opzicht van het Westen (voormalige kolonisatoren) en dat die achterstand door een gezamenlijke inspanning moest worden ingelopen. Dat leidde tot het moderniseringsparadigma, volgens welke ontwikkelingslanden via een proces van overdracht van kennis, geld en technologie tot de moderniteit zouden moeten worden gebracht, in welk stadium de ontwikkelde wereld (VS. Europa, Japan) reeds was aangekomen. In de loop van de tijd hebben we het achterstands, c.q. moderniseringsparadigma  ingeruild voor het armoede-paradigma, maar dat veranderde aan het geheel niet zoveel. De problemen van ontwikkelingslanden konden slechts goed begrepen worden door armoede en achterstand als centrale begrippen te beschouwen en vervolgens vanuit die centrale gedachte naar de problemen van gezondheid, onderwijs, water, vrouwen te kijken.

Het OS-modem wordt overbodig
In het oplopende debat over de toekomst van ontwikkelingssamenwerking wordt steeds duidelijker dat deze modem-functie van ontwikkelingssamenwerking steeds minder relevant wordt.

In eerdere publicaties heb ik op een vijftal redenen gewezen de vanzelfsprekendheid van het ontwikkelingsparadigma langzaam maar gestaag ondergraven hebben. Elk van deze redenen zijn nauw verbonden met de overbodigheid van het concept ontwikkelingssamenwerking als noodzakelijk modem voor het interpreteren en oplossen van het probleem:

-       de twijfel of de projecten en programma’s van de afgelopen decennia nu wel het echte afdoende antwoord zijn op de problemen van de ontwikkelingslanden. Deze twijfel richt zich in directe zin op de relevantie en effectiviteit van het klassieke instrumentarium (met OS als modem). Na veertig jaar zijn er nog steeds een miljard armen en weten 900 miljoen mensen met grote regelmaat niet of er die dag voldoende te eten is.

-       de constatering dat het niet meer zo vanzelfsprekend is om over ontwikkelingslanden als ‘arme’ landen te spreken: elk van deze landen kent rijke en welvarende elites en een opokomende hogere middenklasse. De vaststelling dat we niet meer zomaar kunnen spreken van ‘arme’ landen, omdat elk van die landen geconfronteerd worden met een groeiende kloof tussen rijk en arm, maar twijfelachtig of we voor de oplossing van de problemen in die landen het concept van ‘arme landen’ nog wel nodig hebben. In ontwikkelingslanden zelf is toenemende weerstand tegen dit concept. India heeft al enkele jaren geleden laten weten de status van ontwikkelingsland niet meer op prijs te stellen en ook president Kagame van Rwanda wil op een andere manier naar zijn eigen land kijken en naar de relatie van zijn land met andere landen. En hij is niet de enige. Ik kom tijdens mijn eigen bezoeken een groeiend aantal jonge leiders (in kerken, ngo’s en bij de overheid) tegen die genoeg hebben van het klassieke model.

-       de constatering dat zich nieuwe globale problemen aandienen (klimaat, energie, voedsel, migratie) die voor ontwikkelingslanden van groot belang zijn maar niet passen in het klassiek paradigma. Voor het oplossen van de nieuwe ‘global common goods’ onderwerpen is het OS modem niet geschikt. Dat leidt wel tot ingewikkeld gemanoeuvreer over de vraag of klimaatbestedingen of migratiebestedingen ‘ODA-ble’ zijn. Dat gemanoeuvreer maakt duidelijk dat het klassieke OS-paradigma niet goed past. En voor het werkelijk globaal aanpakken van de problemen is het OS-modem niet geschikt omdat voor de aanpak van klimaat en migratie de OS-benadering helemaal niet bruikbaar is.

-       de opkomende economieën, vroeger zelf ontwikkelingslanden, die een nieuwe eigen rol spelen in ontwikkelingslanden, zich niet bedienen van het OS-instrumentarium en toch actief opereren en ook met resultaten. De toenemende invloed van China, India en Brazilië in Azië en Afrika verloopt niet via het OS-instrumentarium. Ze noemen het gewoon handel in grondstoffen, of investeringen in infrastructuur of ze bedenken een nieuwe driehoeksruil tussen verschillende interventies, maar het loopt niet via het gebruikelijke OS-modem.

-       De constatering in onderzoek door Andy Summer van de universiteit van Sussex dat 75% van alle mensen die onder de armoedegrens leven zich inmiddels in midden-inkomens landen (India, Indonesië, Peru, Zuid-Afrika) bevinden. Het zijn de landen die steeds meer van het lijstje van ontwikkelingslanden afvallen. Zo dreigt in de komende jaren 75% van de armen buiten ons gezichtveld te raken omdat ze niet meer binnen de klassieke ontwikkelingsaanpak passen.

Ik concludeer uit deze ontwikkelingen dat het OS-modem versleten is geraakt en niet meer een noodzakelijk kader is voor analyse en interventies. Sterker nog, ik vrees dat het gaandeweg contraproductief wordt om de noodzakelijke veranderingen tot stand te brengen.

Het moderniseringsparadigma (voor iedere wereldbewoner een leven zoals de Nederlander of de Zweed) dat ten grondslag lag aan ontwikkelingssamenwerking, zelf dubieus is geworden. Als ontwikkeling betekent dat elke aardebewoner op dezelfde manier zou leven, produceren, consumeren en recreëren zoals de gemiddelde West-Europeaan of Amerikaan, zou dat een razendsnelle uitputting van de aarde tot gevolg hebben: het is geen duurzame manier van leven en samen-leven.

Het klassieke armoedevertoog en het klassieke ontwikkelingsvertoog zijn niet langer houdbaar als basis voor ons werk. Er is dringend behoefte aan modernisering. Ook al vind ik de analyses van Dambisa Moyo van matige kwaliteit en haar oplossingen meer van het traditionele neo-liberale recept, haar kernboodschap dat ontwikkelingssamenwerking zoals we die kennen aan het eind van zijn levenscyclus is, deel ik. En ik kom overal in Afrika jonge leiders tegen die naastig op zoek zijn naar een ander discours omdat het oude versleten is. Ik lees haar boek Dead Aid veel meer als een cri de coeur om een nieuw mobiliserend verhaal voor de toerkomst van haar continent dan als een (populair-) wetenschappelijke verhandeling.

Ontwikkeling een perspectief voor Zuid en Noord
Het klassieke moderniseringsparadigma van ontwikkelingssamenwerking is niet langer houdbaar. Dat moderniseringsparadigma was vanzelfsprekend in de jaren zeventig en tachtig, en kreeg een stevige steun in de rug na de val van de muur en de schijnbare definitieve ‘overwinning’ van het liberaal kapitalisme. Inmiddels is die vanzelfsprekendheid weg.

Eerst en vooral omdat de ecologische crisis (niet nieuw, al sinds de Club van Rome in 1972 bekend) ons westers economisch model als niet duurzaam heeft blootgelegd. Als de gemiddelde wereldburger recht heeft op 1,8 hectare van onze aarde om haar of zijn voedsel te produceren, grondstoffen te krijgen, vuilnis kwijt te raken en haar/zijn co2 te laten  absorberen, gebruikt de Amerikaan gemiddeld 9 hectare en de Nederland 4 hectare. Als 1,2 miljard Indiërs en evenzoveel Chinezen op dezelfde manier zouden leven, zou deze aarde aan zijn einde komen. Dat model kan daarom niet langer het referentiepunt zijn van het begrip ontwikkeling. En dat economisch-ecologisch inzicht, heeft grote consequenties voor de mate waarin het Westerse model als geheel het kader is geweest voor het ontwikkelingsdenken. Ook de vanzelfsprekendheid van het sociale (individualisering en secularisering) en politieke (liberale partij-democratie) model neemt af, ook als we daar niet gelukkig mee zijn.

De constatering dat het Westers model tenminste ecologisch-economisch niet duurzaam is, betekent dat ook de Westerse landen voor een grote ontwikkelingsopgave staan om nieuw perspectief te ontwikkelen dat in een globaliserende wereld houdbaar is. Veel Westerse landen worstelen daarbij niet alleen met een economisch-ecologische opgave, maar ook met serieuze sociale opgaven. Dat in een welvarend land als Nederland 1 miljoen mensen anti-depressiva slikt om zich staande te houden mag aanleiding zijn om ons af te vragen hoe we ons tot een leefbaardere, sociaal psychologisch gezondere samenleving ontwikkelen. De demografische ontwikkelingen van een vergrijzende bevolking en toenemende migratie stellen West-Europa en de VS voor grote ontwikkelingsuitdagingen. Ontwikkeling is ook voor ons deel van de wereld een noodzakelijke opgave, die we al te lang voor ons uitgeschoven hebben in een ‘einde van de geschiedenis’ gevoel, waarin we ervan overtuigd waren dat we in een uit-ontwikkelde samenleving leefden waarin slechts onderhoud en bijregelen voldoende zou zijn. Vanuit twee verschillende perspectieven, dat van een onverantwoorde consumptie in ‘rijke’ landen en onacceptabele mensonwaardigheid in ‘arme’ landen zal een nieuw globaal ontwikkelingsperspectief nodig zijn.

Armoedebestrijding in nieuw perspectief
De hierboven omschreven ontwikkelingen zouden kunnen leiden tot de gedachte dat we het project armoedebestrijding en ontwikkeling kunnen afsluiten. Niets is minder waar. Met ruim 1 miljard mensen onder de armoedegrens en 900 miljoen mensen voor wie het dagelijks brood niet zeker is, is er nog een hoop te doen. Er is nog steeds goede reden om armoede als een van de grootste globale problemen te zien. In het rijtje van global common goods hoort een menswaardig bestaan voor iedereen nog steeds thuis. En met de wetenschap dat er tussen nu en 2050 waarschijnlijk nog eens twee miljard mensen bijkomen (vooral in landen met grote armoede), hebben we alle hens aan dek nodig om oplossingen te vinden voor het dreigende mensonwaardige bestaan van drie miljard mensen. Maar als het klassieke OS-verhaal met de klassieke OS-aanpak niet meer voldoen, is er dan een nieuw perfspectief en zijn er nieuwe aanpakken en instrumenten beschikbaar?

Ik onderscheid voor de toekomst drie nieuwe perspectieven:

- Armoede als  ongelijkheid.
Armoedebestrijding krijgt daarom in de komende jaren steeds meer het karakter van strijd tegen ongelijkheid. Nu 75% van de armen in Midden-Inkomens landen leeft, wordt steeds duidelijker dat ongelijkheid centraal moet staan. Het gaat in die landen om verdeling en participatie als belangrijkste uitdagingen. Overigens is armoede als ongelijkheid niet exclusief een probleem van de midden inkomens landen. Ook de lage inkomens landen hebben in toenemende mate te kampen met ongelijkheid waarbij een kleine bovenlaag zich de beschikbare middelen en rijkdom toe-eigent. Het rapport van UNRISD onderbouwt met een veelheid aan onderzoeksgegevens het belang van de strijd tegen ongelijkheid als cruciaal voor de komende jaren.

- Armoedebestrijding als onderdeel van global common goods
Op bezoek bij de inheemse bevolking op Mindanao (Filppijnen) vertelden ze mij, voorjaar 2009, hoe hun zeggenschap over en gebruik van hun leefomgeving van drie kanten onder druk stond. Mijnbouwbedrijven hadden hun ook op het gebied laten vallen vanwege mogelijke delfstoffen. Producenten van biofuels wilden het gebied ontwikkelen om te profiteren van de combinatie van klimaat en energieproblemen en rijstproducenten zagen in de lange termijn voorspellingen van stijgende voedselprijzen de basis voornieuwe investeringen voor hun agribusiness. Veel armoedevraagstukken veranderen van karakter. Ze worden bepaald door globale ontwikkelingen (klimaat, voedsel, energie, water) en vragen daarom om antwoorden die buiten het beperkte domein van OS liggen. Daarmee worden ze als armoedevraagstuk niet minder relevant, maar voor een adequaat antwoord is een nieuw  instrumentarium nodig dat beleidsmatig en financieel samenhang vertoont met de global common good agenda.

- Armoedebestrijding en conflict en fragiliteit.
De realisering van de Millennium Development Goals ligt niet op schema. De gestelde doelen zullen in 2015 niet gerealiseerd worden. Uit alle gegevens wordt zichtbaar dat de achterstand vooral bestaat in falende staten en conflictgebieden. Een veelheid van oorzaken liggen ten grondslag aan conflicten: ethniciteit, religie, strijd om schaarse hulpbronnen, terwijl het in die samenleving ontbreekt aan stabiliserende factoren, met name betrouwbare en functionerende instituties op het gebied van veiligheid, publiek bestuur en sociale cohesie. De langjarige effecten van conflicten op armoede blijken groot te zijn alsmede de risico’s van terugkerende, telkens oplaaiende conflicten. Het Wereldbankrapport van 2011 over Conflict en ontwikkeling brengt die samenhang en de specificiteit van de opgaven overtuigend in kaart.

We zullen moeten accepteren dat er geen gemeenschappelijk framework meer bestaat voor de strijd tegen armoede op het Indiase platteland, tegen de gevolgen van ontbossing van de Amazone en tegen de vrouwenverkrachting in Oost-Congo.

Voor elk van deze drie richtingen waarin armoede zich ontwikkelt, is ontwikkelingssamenwerking als modem niet meer nosdig. Sterker nog, het is een verwarrende belemmering om tot een helder inzicht te komen wat er gedaan moet worden. Het zou ertoe leiden dat met name de globale interactie die in alle drie richtingen (ongelijkheid, global common goods, veiligheid) intrinsiek aanwezig is, buiten beeld blijft.

Armoedebestrijding: het ODA-instrumentarium voorbij
Voor elk van de drie bovengenoemde nieuwe perspectieven geldt dat het bestaande instrumentarium niet meer toereikend is. Steeds meer landen laten de midden inkomens landen vallen in hun OS-beleid. Nederland doet, als het aan staatssecretaris Knapen ligt, niets meer in Latijns-Amerika. En ook voor de andere continenten geldt in toenemende mate dat inkomen per hoofd van de bevolking bepalend wordt voor het al of niet aanspraak kunnen maken op OS-steun. De transitiefaciliteit die is gecreëerd bevestigt dat beeld. Die beleidsbenadering laat zien dat niet het probleem (armoedebestrijding) maar het instrument (klassiek OS) bepalend is voor het beleid. Het beleid wekt bovendien dat indruk dat we voor de zgn MDG-landen (Zambia, Ghana, Mozambique) op de klassieke voet door kunnen gaan. Ook daar is de vraag naar ontwikkeling steeds meer een verdelingsvraagstuk geworden.

Armoede als ongelijkheid vraagt een instrumentarium dat in eerste plaats gericht is op de vraag naar het verwerven en verdelen van ‘domestic resources’ voor ontwikkeling. De vragen van belastinginning, beheer van extractives-contracten, transparency en accountability zijn de basis van een toekomstgericht instrumentarium. Het versterken van  lokale civil society als countervailing power in het interne ongelijkheidsdebat moet een hoeksteen zijn van dat instrumentarium. Overigens blijkt dan vrijwel direct dat deze inzet op ‘domestic resources’ de globale dimensie aan boord brengt. Cordaid’s betrokkenheid bij EITI en PWYP en het gezamenlijk met Europese partners ingezette Cidse-onderzoek naar tax-evasion reflecteren die inzet op verdelingsvraagstukken in nationaal en internationaal verband.

Hetzelfde geldt voor de benadering van armoede in relatie tot de common goods. De afgelopen jaren heeft een stevige discussie gewoed over het ODA-ble zijn van klimaatbeleid in ontwikkelingslanden. Tegenover krampachtige pogingen om het erin te krijgen van overheden om zo hun financiële problemen op te lossen, stonden even krampachtige pogingen van OS-organisaties om het buiten het OS-beleid te houden om een zero-sum game tussen ontwikkelingssamenwerking en klimaat te vermijden. Beide laten zien dat de scheiding tussen beide terreinen kunstmatig is en niet meer past bij de nieuwe realiteit van armoede in relatie tot globale vraagstukken. Ze is bovendien gevaarlijk omdat ze het risico loopt dat de armoede-dimensie van global common goods discussies wordt overgelaten aan OS en dus buiten beeld blijft. Het is van groot belang dat binnen de aanpak van de global common goods zoals klimaat, water, voedsel, de armoede-dimensie een centrale plaats gaat innemen. De complexiteit van deze globale problemen is veel te groot om de armoede-effecten via klassiek OS-beleid aan te pakken. De kennis van deze vraagstukken binnen het OS-kader is simpelweg te beperkt. De vraag zou niet moeten zijn of we al dan niet een deel van de klimaatgelden uit OS financieren, maar hoe we ervoor zorgen dat armoedeperspectief één van de centrale pijlers van de klimaatfondsen en andere nieuwe ik initiatieven voor de global common goods wordt.

Tot slot is de relatie tussen veiligheid en OS al enkele jaren inzet van scherpe discussies over hun samenhang binnen het ODA-kader. Het oprekken van de ODA-criteria, ingezet door van Ardenne, weer losgelaten door Koenders en opnieuw opgepakt door Knapen, laat ook op dit terrein zien dat het klassieke ODA-instrumentarium niet goed past. Op het punt van veiligheid en ontwikkeling is er zowel een beleidsmatig als een financieel probleem. Beleidsmatig is de 3-D aanpak blijven steken in discussies over instrumentalisering en autonomie, financieel wie de rekening van vredesoperaties betaalt. De nexus veiligheid en ontwikkeling is de afgelopen jaren bepaald door het perspectief van vredesoperaties. Met als gevolg dat ook vraagstukken van institution building en basic social services (gezondheid, onderwijs) in dat licht zijn gezien. Die focus moet grondig wijzigen. De kern van het vraagstuk van conflict en falende staten is het ontbreken van een sociaal contract in de samenleving en van geloofwaardige en betrouwbare instituties. Op dat punt is er nog veel te leren. Het Wereldbankrapport 2011  biedt wat dat betreft aanknopingspunten door het verlaten van een exclusief op de overheid benadering en de inzet op een meer inclusieve benadering van governance en institution building. En dan ook nog op een wezenlijk andere manier dan aan de orde is in meer stabiele ontwikkelingslanden. Ook het voorzien in basic social services heeft een specifieke dimensie in conflictgebieden. Cordaid’s ervaringen op het terrein van gezondheidszorg in Burundi en Afghanistan laten zien dat het werk aanzienlijk aan betekenis wint als het conflictkarakter van de samenleving expliciet onderdeel is van de interventiestrategie.

Het ODA-instrumentarium voorbij betekent ook dat het financiële kader van het ODA-budget langzamerhand aan het eind van zijn levenscyclus is. Dat zal ongetwijfeld het risico op verder toenemende vervuiling van het budget met zich meebrengen. Paradigmatische vernieuwing gaat nu eenmaal niet zonder risico. Maar er is ook veel te winnen. Wanneer de inzet op armoede als ongelijkheid leidt tot nieuwe instrumenten om belastingontwijking tegen te gaan en zo domestic resources substantieel stijgen, wanneer de inzet op global common goods leidt tot globale fondsen rond biodiversiteit, klimaat, energie-transitie, hoe belangrijk is het dan of het gaat om ODA of niet? Dat vergt een nieuwe politieke inzet van civil society op de mainstreaming van armoedeperspectief in nieuwe nationale en globale regelgeving en financiële arrangementen. Ik zie niet dat het vasthouden aan ODA als een omheind en beveiligd gebied ons de beste basis oplevert voor de noodzakelijke vernieuwing om te komen tot een nieuwe financiële uitwerking. Dat vergt ongetwijfeld tijd voor transitie, zowel voor ontwikkelingslanden als voor maatschappelijke organisaties. Zo zou het denkbaar zijn dat donoren met sterk van ODA afhankelijke regeringen zouden afspreken om de komende tien jaar die afhankelijkheid binnen de overheidsbegroting met twee procentpunt per jaar terug te brengen.

Specificiteit vraagt om mainstreaming
In aansluiting op het rapport van de WRR (Minder pretentie, meer ambitie) pleit ik voor een veel specifiekere manier van kijken naar armoedebestrijding. De WRR plaatst die specificiteit binnen het kader van het werken aan een kwalitatief beter en efficiënter OS-beleid. Maar ik poog een stap verder te zetten, buiten het klassieke ontwikkelingsparadigma. Als ongelijkheid, global common goods en conflict/fragiliteit de bepalende perspectieven zijn voor armoede, dan is het bestaande ODA-kader niet meer toereikend.

De drie genoemde richtingen voor de toekomst van armoedebestrijding zijn niet nieuw. Er zijn –mijns inziens ontoereikende – pogingen gedaan om ze in het OS-beleid te integreren:

-       er zijn pogingen gedaan om os-beleid te verbinden met handelspolitiek en landbouwpolitiek. Het is daar nooit gekomen tot een echt samenhangend perspectief op ongelijkheid en de globale dimensies daarvan.

-       Datzelfde geldt voor de global common goods. OS heeft een klein beetje mogen meepraten over klimaat, maar andere urgente thema’s zoals energie, grondstoffen, migratie zijn zorgvuldig (m.u.v. enkele opportunistische momenten) buiten de OS-agenda gehouden.

-       De 3-D aanpak is weliswaar inzet geweest van het kabinetsbeleid, maar door de alles absorberende focus op vredesoperaties waar Nederlandse militairen bij betrokken ware, is het niet gekomen tot een werkelijk samenhangende kijk op conflictgebieden en falende staten en het daarvoor benodigde instrumentarium.

Deze samenhangen hebben nooit de impact gekregen die nodig. Ze hebben zekere aandacht gekregen, maar het ontbrak aan bestuurlijke en inhoudelijke slagkracht om in die samenhang resultaten te boeken.

De verkokerde institutionele opbouw van de overheid is oorzaak van het ontbreken van bestuurlijke slagkracht. De bestuurlijke domeinen zijn gescheiden en ministers bewaken als een cerberus hun eigen domein. Om effectief te zijn op de internationale dwarsverbanden is een matrixachtig opereren nodig, waarbij projectmatige directoraten met mandaat en budget dwars door ministeries heen snijdende thema’s beheren. Daar lijken we helaas nog niet aan toe.

Het heeft ook ontbroken aan inhoudelijke slagkracht. De complexiteit die zich in de drie genoemde ontwikkelingsrichtingen aandient, vraagt om specifieke kennis die binnen de OS-setting onvoldoende aanwezig is. Met tien mensen kan de eenheid Veiligheid en Fragiliteit nooit de inhoudelijke diepgang ontwikkelen die nodig is om vraagstukken van conflict en vredesopbouw aan te vatten. Datzelfde zeker ook voor de global common goods vraagstukken. De beperkte menskracht, kennis en middelen binnen OS is – zonder tekort te willen doen aan de inzet van betrokken ambtenaren – ontoereikend. Alleen als we de kennis en ervaring die nodig is binnen OS verbinden met de mainstream is er kans op effectief beleid. Het rapport van de AWT (Adviescommissie Wetenschap en Technologie) over het kennisbeleid in internationale samenwerking zoekt terecht naar die verbinding.

In een eerdere publicatie schetste ik een perspectief voor het ministerie van OS als een netwerkministerie: niet allereerst gericht op het beheren van eigen beleid en eigen budget, maar het centrum van een netwerk waarin vooral de kennis en ervaring die overal aanwezig is (ministeries, universiteiten, ngo’s) wordt gestimuleerd en met elkaar verbonden en waar projectbeheer en projectuitvoering liggen bij degenen die er het best voor geëquipeerd zijn.

Perspectief voor Ontwikkelingsorganisaties
Als ontwikkelingssamenwerking als modem overbodig wordt en zelfs contraproductief, dan geldt ook voor ontwikkelingsorganisaties de vraag waar hun toekomst ligt. De drie geschetste perspectieven (armoede als ongelijkheid, armoede en global common goods en armoede en conflict) vragen eerder om meer dan om minder inzet van maatschappelijke organisaties. Meer gelijkheid in de samenleving komt er niet zonder dat civil society zich laat horen en de zorg voor global common goods is bij uitstek een onderwerp dat dankzij maatschappelijke organisaties hoger op de agenda is gekomen. Hun rol is echter verre van zelfsprekend gegeven de ingrijpende veranderingen die zich voordoen. Om de kansen te grijpen die er wel degelijk zijn zullen maatschappelijke organisaties hun bestaan niet meer moeten funderen in een klassiek ontwikkelingsverhaal, gebaseerd op de oude rijk/arm noord/zuid tegenstelling. Kiezen voor een nieuw discours en daarmee een nieuwe positiebepaling in een van de drie hierboven uitgewerkte richtingen is noodzakelijk. Daarnaast zullen organisaties, omdat een enkelvoudig arm-rijk verhaal niet meer voldoende is, aanzienlijk meer diepgang moeten krijgen: waar ben je goed in, waar heb je verstand van, waar lever je toegevoegde waarde (en dat is meer dan geld), waar heb je netwerken die synergie opleveren. Tot slot zullen maatschappelijke organisaties hun verbindingen met de mainstream moeten ontwikkelen en tot pijler van hun strategie maken. Wie zichzelf opsluit binnen de wereld van OS zal aan relevantie inboeten.

Ontwikkelingsorganisaties doen er goed aan zich te spiegelen aan de geschiedenis van het institutionele welzijnswerk in de laatste twee decennia. Ook daar vervulde het concept ‘Welzijn’ gedurende een paar decennia eenzelfde modemfunctie als ‘Ontwikkeling’. Ook daar werd die modemfunctie overbodig, en werden taken vanuit het welzijnsdomein ondergebracht bij mainstream organisaties (ROC gingen taalcursussen voor allochtonen aanbieden, kinderopvang werd geprofessionaliseerd en geprivatiseerd, buurtbeheer ging naar de woningbouworganisaties). Teveel welzijnsorganisaties hebben die veranderingen verongelijkt (‘we doen toch zoveel goeds voor de wijken’) en gefrustreerd over zich heen zien komen. Slechts degenen die hun eigen rol opnieuw hebben gedefinieerd vanuit een nieuw verstaan van de veranderde samenleving, hebben met nieuwe energie en nieuwe relevantie zichzelf doorontwikkeld. Er is immers nog genoeg te doen, maar dan in wezenlijke nieuwe rollen en nieuwe arrangementen.

Tot slot
Terwijl de wereld ingrijpend verandert, worstelt ontwikkelingssamenwerking met zijn rol. In redelijk tempo brokkelen de pijlers af die de sector gedurende decennia hebben geschraagd. En nieuwe dienen zich niet zomaar aan. Er is niet zomaar een nieuwe blauwdruk waaraan de sector kan werken, er is eerder sprake van een ‘emerging design’ waarin we de brug naar de toekomst bouwen, terwijl we erop lopen. Dat is een ongemakkelijke situatie voor een sector die decennia lang kon werken met een vast kader van ontwikkeling als modernisering naar westers model en die daarvoor ook nog een van jaar tot jaar kon rekenen op een voorspelbaar budget.

Samenvatting
Ontwikkelingssamenwerking staat voor veel ingrijpender veranderingen dan die welke zijn aangekondigd in de basisbrief en focusbrief van staatssecretaris Knapen. Die veranderingen blijven binnen het bestaande denkkader van ontwikkeling als een moderniseringsopdracht, waarbij het rijke met kennis, geld en technologie het arme zuiden helpt. Dat denken over ontwikkeling komt aan het einde van zijn levenscyclus en wordt eerder contraproductief dan dat het helpt om de nieuwe globale uitdagingen van ongelijkheid, global common goods en conflict adequaat te beantwoorden. Dat heeft ook gevolgen voor het instrumentarium van OS, inclusief het ODA-arrangement als financiële vertaling van dat kader. Er dient zich een periode van ingrijpende transitie aan. De sector zal zich, op straffe van irrelevant te worden, in die transitie moeten begeven, ook als er eerder sprake is van een ‘emerging design’ dan een blauwdruk van de toekomst.