2003 CIMIC lezing

CIMIC-symposium, Den Haag, 26 november 2003

Geachte dames en – vooral – heren,

Dat alleen al is iets om bij stil te staan. CIMIC is een mannenzaak, terwijl, als we het hebben over vredesoperaties, noodhulp, het juist de vrouwen en kinderen zijn die het meest kwetsbaar zijn en die bij uitstek het object zijn van onze interventies. Zouden vrouwen – en vooral de vrouwen daar – als direct belanghebbenden anders oordelen over het thema van vandaag?

Mij is gevraagd om vanuit het perspectief van ontwikkelingsorganisaties licht te laten schijnen over het CIMIC-concept, de samenwerking tussen de krijgsmacht en de civiele samenleving, in dit geval de ontwikkelingsorganisaties. Als relatieve nieuwkomer kan ik me daarbij niet aan de indruk onttrekken dat er eigenlijk niet veel nieuws onder de zon is. Overal waar en altijd wanneer de krijgsmacht optreedt, moet zij zich verhouden tot het burgerlijk bestuur ter plaatse, moet ze een vorm van samenwerking aangaan met civiele autoriteiten. Dat was zo in de Romeinse tijd – kijk naar de rolverdeling van Pontius Pilatus en Herodus – dat was zo voor Karel V en Philips II met hun stadhouders in de tijd van de tachtigjarige oorlog en dat is nog steeds zo in Afghanistan en Irak. Er is hooguit sprake van professionalisering van dit aspect van het militaire bedrijf en er is de behoefte om dit een eigen gezicht te geven. Maar als uitdaging is het niet nieuw.

Ik wil in mijn bijdrage allereerst ingaan op de vraag of en zo ja wat de krijgsmacht te maken heeft met ontwikkelingssamenwerking. Vervolgens zal ik proberen te verhelderen hoe het zit met de relaties tussen de verschillende actoren die bij het CIMIC betrokken zijn. Ik eindig met een aantal gedachten over de condities en randvoorwaarden die we zouden moeten stellen aan de samenwerking tussen de krijgsmacht en ontwikkelingssamenwerking. Het zal u duidelijk zijn dat ik mij beperkt tot het samenwerkingsgebied van noodhulp/wederopbouwhulp en de krijgsmacht in het besef dat civiel militaire samenwerking een veel breder terrein bestrijkt.

Overigens is het goed om ons te realiseren dat noodhulp steeds meer onderdeel is geworden van politieke belangen. Strijdende partijen gebruiken noodhulp – het al of niet toelaten daarvan, de voorwaarden die eraan verbonden worden – steeds vaker als instrument om hun positie te versterken. De wijze waarop hulpverleners inzet worden van conflicten – kijk naar Arjan Erkel – maakt dat het voor hulpverleners steeds moeilijker wordt onpartijdig en gerespecteerd door de verschillende partijen hun werk te doen. Ook al betreft dit probleem niet de vredesmissies van NAVO en VN, het kleurt wel de context van hulpverlening in conflictgebieden.

Dit wordt als we niet oppassen een gortdroog verhaal. Daarom is het goed ons te realiseren hoe het in de praktijk gaat. Terwijl wij – terecht overigens – ons hoofd al congresserend breken over deze samenwerking, weten de mensen in het veld, in de praktijk elkaar al wel vinden.

Een paar concrete gebeurtenissen uit de praktijk van Cordaid:

Kosovo, 2002 & 2003
Tijdens de levering van de bouwmaterialen door lokale leveranciers kwam een dispuut over de levering van dakpannen. De leverancier besloot om de al door ons gekochte materialen, te weten 50.000 dakpannen, 250.000 stenen en overig bouwmateriaal niet meer af te leveren aan de diverse bouwlocaties. Hierdoor kwam Cordaid in problemen met de donor, EAR (European Agency for Reconstruction, ECHO) daar het er naar uitzag dat wij onze opleveringsdatum niet zouden halen.

Door de goede contacten met de CIMIC (Duits en Iers) kregen we binnen 12 uur de beschikking over 8,3-tons vrachtwagens met hijsinstallatie en even zoveel chauffeurs.

Binnen 10 dagen was al het bouwmateriaal tot in de verste hoek van de bergen naar de dorpen en bouwlocaties gebracht. Cordaid heeft haar opleveringsdatum kunnen halen.

Oost-Timor, 2002
Cordaid is op Oost-Timor verantwoordelijk voor het dagelijkse management van het nationale ziekenhuis in Dili. TB is doodsoorzaak nummer 1 op Oost-Timor.

Om TB en andere long aandoeningen snel te herkennen zijn röntgenfoto’s of een ultrasound scan noodzakelijk. Beide ontbreken in het ziekenhuis, stukgemaakt tijdens de onlusten van 1999.

Het Australische leger heeft een volledig uitgerust ziekenhuis voor eigen gebruik, inclusief een draagbare ultra sound. Door goede contacten en afspraken werd het mogelijk dat de commandant/arts regelmatig met de apparatuur een bezoek bracht aan het nationale ziekenhuis om zodoende patiënten te screenen. Probleem was echter dat men niet zonder de wapens naar binnen mocht

Afghanistan
We hebben een goede relatie, ons Cordaid kantoor waar we 4 expats hebben werken kunnen in geval van evacuatie een beroep doen op ondersteuning van de CIMIC mensen. Ook is er regelmatig contact en overleg over de humanitaire hulp en de projecten.

Wat heeft de krijgsmacht te maken met ontwikkelingssamenwerking? Moeten we niet vanuit het ‘schoenmaker-blijf-bij-je-leest’ adagium het hele probleem over samenwerking van krijgsmacht en OS terzijde schuiven? Als de krijgsmacht zich met haar kerntaak vrede en veiligheid bezighoudt, doet ze waar ze goed in is en waar ze voor is opgeleid? Als ontwikkelingssamenwerking zich bezighoudt met armoedebestrijding en ontwikkeling doen zij hun part of the job. Hoezo overlap? Hoezo afstemming?

Zo simpel is het niet. Ik vind dat ontwikkelingssamenwerking niet langer het exclusieve terrein van ontwikkelingsorganisaties is. Steeds meer maatschappelijke sectoren zullen zich ook op dat terrein begeven. Het bedrijfsleven bijvoorbeeld. We hebben de afgelopen jaren steeds scherper ervaren dat economische ontwikkeling niet op gang komt zonder een stevig bedrijfsleven als basis voor economische groei. Ook de nutsbedrijven – water, energie – zullen daarin een rol spelen. Het is ook niet ondenkbaar dat lokale en provinciale overheden in de toekomst een rol gaan spelen in ontwikkelingslanden nu daar overal processen van bestuurlijke decentralisatie op gang komen. En onderwijsinstituten moeten een actievere rol gaan spelen in kennisuitwisseling met hun counterparts in het zuiden. Onlangs sprak ik met een vertegenwoordiger van een grote jeugdhulpverleningsinstelling die jeugdzorginstellingen in Suriname overneemt en denkt over opvangprojecten van aids-weeskinderen in Zuid-Afrika.

Die ontwikkeling is niet alleen onontkoombaar, ze is ook wenselijk. Er is in ons land een massa relevante kennis en ervaring beschikbaar die we in kunnen zetten voor ontwikkeling. OS-organisaties hebben niet de pretentie deskundig te zijn op alle terreinen van de ontwikkeling van een samenleving in het zuiden. In een eerdere bijeenkomst met mevrouw Van Ardenne heb ik geopperd dat we ernaar zouden moeten streven dat een aantal belangrijke maatschappelijke sectoren 0,07 % van hun omzet zouden besteden aan ontwikkelingssamenwerking. Dan pas zouden we echt een geweldige stap zetten op het terrein van vermaatschappelijking. De vakmatige kennis van maatschappelijke organisaties en de overkoepelende kennis ten aanzien van ontwikkelingsprocessen van organisaties als Cordaid kunnen samen een sterk verbond vormen.

Vanuit dit uitgangspunt kijk ik ook naar de rol van de krijgsmacht ten aanzien van ontwikkelingssamenwerking. Er is ten principale geen reden om de krijgsmacht als maatschappelijke organisatie uit te sluiten. Waarom zij niet en lokale overheden of nutsbedrijven of universiteiten wel?

Twee ontwikkelingen – één aan de kant van de krijgsmacht, één aan de kant van OS – hebben de vraag naar de afstemming tussen krijgsmacht en ontwikkelingssamenwerking scherp op tafel gelegd. Aan de kant van de krijgsmacht ligt deze ontwikkeling bij de verschuiving van het blikveld van veiligheid voor het Navo-grondgebied naar vrede en veiligheid bij de brandhaarden overal ter wereld. En die brandhaarden blijken veelal in ontwikkelingslanden te liggen en daarbij is er vaak sprake van de noodzaak van noodhulp en rehabilitatieprogramma’s. Dit brengt de krijgsmacht in die gebieden die traditioneel tot het exclusieve terrein van ontwikkelingssamenwerking behoorden. We delen het uiteindelijk doel om te komen tot sustainable peace, waarbij er sprake is van een competent bestuur dat met respect voor mensenrechten opereert en dat zo de randvoorwaarde schept voor ontwikkeling. Aan de kant van ontwikkelingssamenwerking realiseren we ons dat vrede en veiligheid onmisbaar is voor ontwikkeling. Al te vaak zijn veelbelovende processen van ontwikkeling tot een puinhoop verworden als gevolg van geweldsuitbarstingen. We realiseren ons dat in instabiele landen wij met lege handen staan als het gaat om het scheppen van elementaire voorwaarden op het gebied van vrede en veiligheid. Als dat niet door de eigen overheid kan worden gerealiseerd, dan hebben we een krijgsmacht nodig.

Ik rond het eerste deel van mijn bijdrage af met de conclusie dat vrede en veiligheid en ontwikkeling van een samenleving met elkaar samenhangen. Dat de krijgsmacht een rol heeft gekregen in landen in ontwikkeling en dat als gevolg van die ontwikkelingen de krijgsmacht en de ontwikkelingssector iets met elkaar moeten.

Als we op basis van die conclusie nauwkeuriger kijken naar de verhouding van krijgsmacht en ontwikkelingsorganisaties, dan komen we er niet met snelle conclusies op basis van sweeping statements over afstemming en goede wil. Er is sprake van fundamenteel verschillende doelstellingen, mandaten en opdrachtgevers.

Eerst de doelstellingen. De krijgsmacht heeft intrinsiek geen ontwikkelingsdoelstelling. Armoedebestrijding – de kern van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid – is geen taak van de krijgsmacht. De kerncompetentie van de krijgsmacht is het bieden van vrede en veiligheid. Dat is een randvoorwaarde voor hulpverlening en ontwikkeling, maar ook niet meer dan dat. In die zin ben ik erg ongelukkig met het versoppend taalgebruik, waarin het begrip humanitair steeds gemakkelijker als adjectief verbonden wordt aan militaire interventie. Via de taal wordt de indruk gewekt dat vrede en veiligheid afdwingen en garanderen één wordt met hulpverlening. Binnenkort gaan we, als we niet oppassen, spreken over humanitaire oorlogen, en volgens mij is dat een contradictio in terminis.

In de Navo-notitie van 9 juli 2001 over CIMIC wordt het doel van CIMIC als volgt omschreven: ‘The immediate purpose of CIMIC is to establish and maintain the full cooperation of the Nato-commander and the civilian authorities, organizations, agencies and population within a commander’s area of operations in order to allow him to fulfill his mission. This may include direct support to the implementation of a civil plan. The long-term purpose of CIMIC is to help create and sustain conditions that will support the achievement of Alliance objectives in operations.’ Ik licht hier twee elementen uit: het gaat om het vervullen van de doelen van de vredesmissie, de overige zaken – ook civiele activiteiten of noodhulpactiviteiten zijn daaraan instrumenteel. En het gaat over het ‘commander’s area’: het eigen gebied bepaalt de geografische maatvoering. Daarmee wordt nadrukkelijk aangegeven dat ontwikkeling en armoedebestrijding niet het doel zijn van participatie in civiele operaties. Het vervullen van de militaire opdracht (peace keeping of peace enforcing) is het doel. En voorzover civiele operaties daartoe instrumenteel zijn, zijn ze nuttig. Ook de geografische begrenzing geeft aan dat niet de autonome behoeften en wensen van het betreffende land leidraad zijn van civiele activiteiten: het operationele gebied van de vredesmissie is sturend.

Het tweede aspect gaat over de relaties die in het geding zijn bij vredesoperaties en noodhulp en rehabilitatie. De krijgsmacht heeft zijn mandaat van de Nederlandse overheid en de Nederlandse overheid pleegt de inzet op verzoek van VN, NAVO of EU. In meer of mindere mate (Bosnië en Ethiopië was anders dan Afghanistan en dat is weer anders dan Irak) is er sprake van een verzoek van de lokale overheid om vrede en veiligheid af te dwingen of te handhaven. Cordaid heeft als noodhulp en ontwikkelingsorganisatie een fundamenteel ander mandaat. Wij werken op basis van behoefte en vragen van lokale organisaties die representanten zijn van de lokale bevolking. En niet in alle gevallen is de relatie van de overheid ter plaatse met maatschappelijke organisaties en de bevolking harmonieus. Hun wensen en verwachtingen zouden leidend moeten zijn bij het verlenen van noodhulp en wederopbouw. We zouden ons moeten afvragen of zij ervoor zouden kiezen om dat bij de krijgsmacht te leggen. Ik heb de pretentie te denken dat zij in dat geval de voorkeur geven aan organisaties als Cordaid. Slechts als er geen alternatief is, zullen zij graag de noodhulp van militairen aannemen.

Vredesoperaties zijn altijd ingrepen in onrustige gebieden met burgeroorlogen, etnische conflicten. Vrijwel altijd is aan de orde dat de krijgsmacht door één of meer van de betrokken partijen niet wordt gezien als deel van de oplossing maar als deel van het probleem. Overigens, bij vredesoperaties (Congo, Sierra Leone, Afghanistan) gaat het steeds meer om non-state actors (wezenlijk anders dan in het Ethiopië-Eritrea conflict), losse soms onsamenhangend opererende groepen combattanten, en dat maakt dat de veiligheid van de vredesmacht zelf voortdurend bedreigd wordt.

Op de derde plaats wil ik wijzen op activiteiten die veel lijken op ontwikkeling en noodhulp maar dat niet zijn. De zogenaamde hearts and minds campagnes, bedoeld om de acceptatie van een externe vredesmacht te vergroten. Een schooltje hier, een weg daar, een spreekuur voor de lokale bevolking van de legerarts. Hier is sprake van samenwerking met lokale civiele autoriteiten. Ik erken nut en betekenis van deze activiteiten en de behoefte van de krijgsmacht aan vertrouwenwekkende activiteiten die het draagvlak van hun missie onder de lokale bevolking vergroten. En dat heeft vervolgens weer een positieve invloed op de eigen veiligheid. Ze zijn een teken van de betrokkenheid van militairen bij de ellende van de burgerbevolking en de wens om daar, met de eigen faciliteiten, iets aan te doen. En soms is er ook tijd over. Maar dat is iets anders dan ontwikkelingsprojecten. Ze hebben weinig te maken met integrale aanpak en met ownership van de lokale bevolking.

Ik rond mijn tweede deel van de beschouwing af met de conclusie dat krijgsmacht en ontwikkelingssamenwerking verschillende kerncompetenties, doelen en mandaten hebben en dat samenwerking gebaseerd moet zijn op erkenning van dat verschillend zijn. Ik ben daar overigens blij mee: geen betere samenwerking dan die welke gebaseerd is op diversiteit. Pas dan ontstaat synergie en meerwaarde en is één plus één meer dan twee.

Hiermee kan ik de stap maken naar de vraag: hoe zou deze samenwerking er dan in de praktijk moeten uitzien?

De verscheidenheid van mandaten en achtergronden vereist in ieder geval dat we veel doen aan wederzijdse bekendheid en wederzijds vertrouwen. De aanbevelingen van Myriame Bollen in haar studie naar civiel miltiaire samenwerking tijdens humanitaire operaties gaan voor het grootste deel over het verbeteren van wederzijdse kennis en informatievoorziening en het daardoor opbouwen van vertrouwen. Ik ben het daar van harte mee eens. Werelden die elkaar tot voor kort zo niet uitsloten, dan toch mijlenver van elkaar verwijderd waren, hebben tijd nodig om tot samenwerking te komen.

Waar ligt nu de taak van de krijgsmacht ten aanzien van humanitaire operaties? Het al eerder geciteerde CIMIC-document formuleert het als volgt: ‘In exceptional circumstances, the military may be required to take on tasks normally the responsibility of a mandated civil authority, organization or agency’. In uitzonderlijke omstandigheden dus. Ik zou dat begrip uitzonderlijk willen omschrijven als die situaties waarin particuliere ontwikkelingsorganisaties met hun noodhulp en rehabilitatiehulp hun werk niet kunnen doen. Ook de mate van chaos zoals in de Rwandese crisis met de kampen in Goma bepaalt de mate waarin samenwerking gewenst en nodig is.

Daarbij is naar mijn inzicht van belang de mate waarin bij de voorbereiding van vredesoperaties de samenwerking van krijgsmacht en ontwikkelingsorganisaties gestalte wordt gegeven. Wanneer we, op het moment dat de voorbereiding van een vredesoperatie van de krijgsmacht in beeld komt, van meet af gezamenlijk kijken naar noodzakelijke noodhulp en rehabilitatieprogramma’s en bij de planning van operaties daaraan werken, dan geloof ik dat in bijna alle gevallen de verantwoordelijkheid voor deze operaties bij de ontwikkelingsorganisaties kan liggen. Cordaid bijvoorbeeld, kan, samen met lokale partners en internationale netwerken, zeer snel programma’s in de steigers zetten. De voorbereidingstijd daarvan is misschien niet veel langer dan de voorbereidingstijd die de krijgsmacht nodig heeft om zowel operationeel als politiek de voorbereidingen voor een vredesmissie rond te krijgen. Dat vereist wel dat er een soort ‘standing committee’ van krijgsmacht en noodhulporganisaties wordt gevormd dat elkaar snel weet te vinden in die voorbereidende fase.

Generaal Van Baal heeft in eerdere beschouwingen over de samenhang van krijgsmacht en ngo’s in het kader van vredesoperaties in grote lijnen neergezet dat ngo’s volgtijdelijk opereren op de krijgsmacht en dat er sprake zou zijn van een fase waarin noodhulp en rehabilitatiehulp toch vooral vanuit de krijgsmacht zou moeten komen. Het is goed om ons te realiseren dat ngo’s niet alleen volgend zijn, maar vaak ook voorafgaand aan vredesmissies. In Afghanistan waren ontwikkelingsorganisaties al jaren actief, ook in de tijd van de Taliban, met een eigen netwerk van contacten en lokale partners. Hetzelfde gold voor Kosovo en geldt voor Sierra Leone en Liberia. Natuurlijk is er soms sprake van tijdelijk terugtrekken van hulporganisaties wanneer de militaire dreiging te groot wordt (Kosovo-bombardementen, burgeroorlog Sierra Leone), maar ook dan blijven contacten met lokale netwerken bestaan en is het herstellen van die infrastructuur vaak snel mogelijk. Er is nog een reden waarom het verstandig is de eindverantwoordelijkheid voor humanitaire operaties bij ngo’s te leggen. Organisaties als Cordaid hebben een langer durend commitment aan ontwikkeling en zorgen voor continuïteit als de noodhulpfase voorbij is. Wij zorgen dat de overgang van noodhulp naar wederopbouw naar vervolgens structurele hulp verzorgd is. Dat is des te klemmender omdat bij militaire inzet wisseling van mensen na een aantal maanden vanzelfsprekend is. Continuïteit in mensen met wie onze partners in het zuiden een vertrouwensband opbouwen is juist in situatie van crisis en onveiligheid ongelooflijk belangrijk.

In het handboek Vredesoperaties, vastgesteld door de bevelhebben van de landstrijdkrachten in 1999 wordt gesteld: ‘De militaire bijdrage aan een hulpverleningsoperatie zal in beginsel ondersteunend zijn ten behoeve van civiele hulporganisaties’ (pag. 327). Daarbij wordt verwezen naar richtlijnen van de VN met o.a. de volgende uitgangspunten:

  • Humanitaire organisaties bepalen in welke situatie de inzet van militairen gewenst is;
  • Militaire hulp wordt alleen verleend als er geen burger-alternatief is;
  • De hulpverleningsoperatie behoudt een niet-miltair karakter;
  • Militairen respecteren de humanitaire beginselen en de NGO Code of Conduct;
  • Grootscheepse militaire bemoeienis moet worden vermeden;
  • De hulpverleningsoperatie behoudt een internationaal karakter.

Wat mij betreft zijn deze uitgangspunten de juiste. Ze zijn ook daarom van belang omdat we hoe dan ook moeten voorkomen dat het werk van hulpverleningsorganisaties steeds meer zal worden gezien als verlengstuk van militaire operaties. Dat plaatst organisaties en hun activiteiten in een riskante positie. Juist als we pretenderen dat inzet van de krijgsmacht in vredesoperaties tot doel heeft om de voorwaarden te creëren voor ontwikkeling, moeten we buitengewoon waakzaam zijn op dit punt. Militairen vertrekken na enige tijd weer, hulporganisaties blijven en hun lokale partners ook!! en kunnen het niet hebben dat hun imago en geloofwaardigheid beschadigd is door ongewenste vermenging van hulpverlening en strijdmacht.

En natuurlijk zijn er die ‘exceptional circumstances’ waar ik eerder naar verwees, waarin de inzet van militairen in noodsituaties onmisbaar is. Daarbij zou gedacht kunnen worden aan de situatie in Macedonië na de verdrijving van Kosovaren van etnisch-Albanese origine door de Serven. Ik sluit me aan bij de woorden van generaal Gooderij als hij zegt: zo civiel als mogelijk, zo militair als nodig. Maar het is de vraag of de inzet van het leger voor noodhulp ook toen nodig zou zijn geweest als bijtijds noodhulporganisaties daarbij waren betrokken.

Ik kom tot mijn conclusie ten aanzien van het derde deel van mijn betoog. Krijgsmacht en hulpverleners moeten hun samenwerking baseren op erkenning van elkaars mandaat en elkaar sterke kanten. En dan is er slechts incidenteel reden voor het verregaand in elkaar laten overlopen van vredesmissies en ontwikkelingsactiviteiten, namelijk alleen in die situaties waarin noodhulporganisaties niet in staat zijn om hun werk te doen of in situaties waarin de chaos zo groot is dat gezamenlijk optreden noodzakelijk is. Daarnaast is er de samenwerking in logistieke activiteiten. Samenwerking kan beter naarmate de vredesoperatie minder omstreden is en acceptatie vindt bij alle partijen.

Ik geloof dat we de rol van de krijgsmacht op het terrein van ontwikkelingssamenwerking vooral moeten definiëren daar waar haar kerncompetentie ligt: vrede en veiligheid tot stand brengen als voorwaarde voor herstel van evenwichtige maatschappelijke verhoudingen en als voorwaarde voor ontwikkeling. De betekenis daarvan kunnen we niet genoeg op haar waarde schatten. Wat mij betreft hoeft de krijgsmacht haar nut en noodzaak op het terrein van OS niet additioneel te bewijzen met noodhulp en rehabilitatieprogramma’s, Als ze doet waar ze goed in is, doet ze meer dan genoeg. Laat ontwikkelingsorganisaties doen waar zij goed in zijn: hulpverlening met inschakeling van lokale netwerken en gebruikmakend van lokaal aanwezige menskracht en middelen. Goede afstemming bij de planning van operaties middels een standing committee, afspraken over een veiligheidsparaplu van vredesmissietroepen, incidentele inzet van menskracht en (logistieke) middelen bij de uitvoering van hulpprogramma’s zijn dan het cement om de verschillende partijen bij elkaar te brengen.