Is de NGO als watchdog de garantie voor verandering?

Gepaatst in de Internationale Spectator, Juli/Augustus 2014

In haar beleidsbrief ‘Samenwerking met het maatschappelijk middenveld in een nieuwe context’ (oktober 2013) benoemt minister Ploumen met ‘Inzetten op pleiten en beïnvloeden: de nieuwe aanpak’ de kern van de richting die ze op wil. Met fors afnemende middelen is het scherper nadenken over de betekenis van de programma’s van maatschappelijke organisaties dringend nodig. Dat de beleidsbrief daarmee de stap maakt van output naar impact, is een juiste keuze.

De kabinetten Rutte I en II hebben ingrijpend bezuinigd op ontwikkelingssamenwerking. Volgens de bij de opeenvolgende begrotingen gepresenteerde HGIS-nota’s daalde het totaal van de netto Nederlandse ODA van 5,127 miljard in 2009 naar 4,292 miljard in 2012 en 3,633 miljard in 2014 (30%). Het budget voor maatschappelijke organisaties die onder het stelsel van medefinanciering vallen, daalde van 560 miljoen in 2010 naar 370 miljoen voor de periode 2011 tot en met 2015 en zal na afloop van MFS-II 219 miljoen bedragen (61%). [1] Deze daling van de specifiek voor maatschappelijke organisaties in noord én zuid bedoelde financiering noodzaakt om de rol van deze organisaties scherp te definiëren. Met zulke bezuinigingen is er geen sprake meer van verkleinen van bestaande programma’s. Alleen een grondige herbezinning op het werk kan dan uitkomst bieden.

Wisseling van perspectief: van uitvoering naar beleid
In de beleidsbrief ‘Samenwerking met het maatschappelijk middenveld in een nieuwe context’ van 9 oktober 2013 benoemt minister Ploumen met ‘Inzetten op pleiten en beïnvloeden: de nieuwe aanpak’ de kern van de richting die ze op wil: Maatschappelijke organisaties hebben het vermogen om onderwerpen van algemeen belang op de agenda te plaatsen, zowel lokaal, nationaal als internationaal, bij overheden en marktpartijen. Daarmee dragen ze bij aan beslissingen die recht doen aan de belangen van alle betrokkenen. De staat en de markt functioneren beter als zij overwegingen die in de samenleving leven serieus betrekken bij beslissingen.[2] Daarmee wordt een nieuwe invulling gegeven aan de rol van maatschappelijke organisaties. In de afgelopen jaren zijn de prestaties van maatschappelijke organisaties vooral beoordeeld door de directe output van hun inspanningen op het terrein van onderwijs (b.v. hoeveel kinderen naar school geholpen), gezondheidszorg (b.v. hoeveel vrouwen bevallen onder deskundige begeleiding) en economische zelfstandigheid (b.v. hoeveel microkredieten verstrekt). Met deze inzet schuift de minister van het domein van de burger naar dat van het beleid en van de output naar de impact. Niet langer staan de armen in ontwikkelingslanden centraal als ontvanger van de dienstverlening, maar het beleid van overheden en bedrijven zodat hun beleidsbeslissingen impact hebben op het leven van de armen. Die verschuiving is een welkome en heilzame wisseling van het perspectief. In de evaluatie van MFS-II was veel, ook door mij onderschreven, kritiek op de planmatige kwantificering met een indruk van beheersbaarheid. Als je in 2010 moet plannen hoeveel mensen je in 2015 in Zuid-Sudan van microkrediet zult voorzien, kijkt de echte professional die iets weet van het land en de context meewarig naar zo’n DRAM en SMART beleidskader en vraagt zich hoofdschuddend af wie zoiets kon bedenken. Ook de aankondiging in de brief dat de minister af wil van deze detailplanning en naar kaderafspraken wil met een grote mate van beleidsvrijheid voor organisaties bij de invulling en naar een meer strategische afstemming en complementariteit  past in die wisseling van het perspectief[3].

Service delivery en lobby/advocacy
Met deze wisseling van perspectief haakt de beleidsbrief aan bij de al enige tijd lopende discussie over de rol van maatschappelijke organisaties in ontwikkelingssamenwerking: moeten ze zich richten op het bieden van sociale basisvoorzieningen (service delivery) zoals onderwijs, gezondheidszorg en microkrediet of moeten ze zich toeleggen op het beïnvloeden van overheidsbeleid en het beleid van (vooral grote internationale) ondernemingen? Die discussie loopt parallel aan de kritiek op de MDG’s die gezien worden als teveel gericht op het verhelpen van de symptomen van armoede zonder zich te richten op de dieper liggende oorzaken (root causes) van armoede. Dat onderscheid is in de loop van de discussie van een descriptief steeds meer een normatief onderscheid geworden. Service delivery (het leveren van basisvoorzieningen) werd gezien als de simpele kant: vooral een kwestie van goede organisatie, goede logistiek en voldoende geld. Het wordt gezien als een aanpak, waarbij de achterliggende machtsverhoudingen die armoede veroorzaken, niet worden aangepakt.  Service delivery biedt in die redenering geen echte oplossing en is dweilen met de kraan open. Advocacy en lobby worden gezien als moeilijk en ingewikkeld omdat tegen machtsblokken moet worden opgetornd en omdat het meekrijgen van politieke en bedrijfsleiders lastig is en een kwestie van lange adem. In die tegenstelling wordt werken aan de oorzaken verkieslijker dan werken aan de symptomen.

Pleiten en beïnvloeden: vooronderstellingen getoetst
De voorkeur voor pleiten en beïnvloeden als preferentiële strategie van maatschappelijke organisatie steunt op belangrijke vooronderstellingen, waarvan de houdbaarheid onderzocht en getoetst moet worden.

-        De vooronderstelling van de dominantie van beleid als driver voor verandering: als we het beleid veranderen van overheden en bedrijven, komt het goed. Die vooronderstelling ontlenen we aan de formele beleidslogica die we in onze westerse landen kennen en die ook in het multilaterale circuit geldt: via beleid organiseren we wet en regelgeving en die worden vervolgens in de uitvoering toegepast. Die vooronderstelling is niet vanzelfsprekend overal van toepassing. Al te vaak blijft beleid een dode letter en worden wetten simpelweg genegeerd.  In veel landen is het probleem niet zozeer het ontbreken van wetgeving, maar de implementatie ervan en de mogelijkheid van burgers om hun recht te halen.

-        De daarmee verbonden vooronderstelling dat verandering vooral een top-down proces is waarbij aan de bovenkant van de keten (politiek en beleid) verandering tot stand gebracht moet worden om via een trickle down proces de impact te genereren in het leven van armen. Dat is een vrij mechanisch beeld dat ook voor goed georganiseerde samenlevingen niet opgaat. Ingrijpende sociale veranderingen (positie van vrouwen en homo’s, individualisering, secularisering) vinden altijd eerst in de samenleving zelf plaats voordat ze via wetgeving tot stand komen. Verandering is een nogal diffuus proces met verschillende actoren en interventies, causes celebres en ongedachte coalities.

-        Veel invloedrijke actoren bevinden zich niet in het politieke beleidscircuit en vragen om een andere benadering om hen mee te krijgen in veranderingsprocessen. In gezondheidszorg en onderwijs hebben professionals een invloedrijke positie. Voor hun commitment aan verandering gaat het vooral om incentives die stimuleren hen in de uitoefening van hun werk. Op een belangrijk onderwerp als landrechten zijn lokale (stam)leiders van cruciaal belang. Zij storen zich regelmatig niet aan nationale wetgeving uit de hoofdstad. Engagement in uitvoering en dagelijkse praktijk blijkt dan cruciaal om hen in beweging te brengen.

Er is geen simpele logica voor het realiseren van maatschappelijke veranderingen, zeker niet in landen waarin de institutionele ordening van de samenleving logica diffuus en divers is en de logica van de instituties heel verschillend is. Het gaat immers niet alleen om de formele staatsinstituties maar ook om de tribale en religieuze instituties met elk hun eigen vaak ongeschreven tradities en gebruiken. Nog afgezien van de warlords en hun aanhang die zich in het geheel niets aantrekken van of zich verzetten tegen wat in formele politieke circuits wordt afgesproken.

Theory of Change en interventielogica
Werken aan het veranderen van machtsverhoudingen is een complex proces vanwege de diversiteit van actoren en de gelaagdheid van problemen. De ambitie van de beleidsbrief dat maatschappelijke organisaties bijdragen ‘aan beslissingen die recht doen aan de belangen van alle betrokkenen’ vraagt om een interventielogica die ook het impactniveau in de logica betrekt: hoe kan ik er maximaal toe bijdragen dat mijn pleitbezorging en mijn  beleidsbeïnvloeding ervoor zorgt dat recht wordt gedaan aan de belangen van de betrokkenen.

Dat vraagt van organisaties dat ze een theorie van verandering ontwikkelen waarin ten minste aannemelijk wordt gemaakt dat hun interventie op het gebied van pleiten en beïnvloeden ook de gewenste verandering tot stand brengt. Dat is meer dan een input verhaal. Veel lobby en advocacy organisaties zijn goed in het adresseren van de misstanden en het uiteenzetten wat er moet gebeuren, maar hoe hun input-interventie leidt tot de gewenste impact blijft vaak in nevelen gehuld. Engagement ten behoeve van een misstand op het terrein van mensenrechten, milieu of sociale rechtvaardigheid is, hoezeer het ook moreel toe te juichen is, verre van voldoende en het publiceren van een rapport, het organiseren van een conferentie of het promoten van een website komt nog niet boven het output-niveau uit. Outcome en impact vragen om een hele grondige analyse van actoren en van de noodzakelijke beïnvloedingslijnen die nodig zijn om de gewenste verandering tot stand te brengen. [4]

Gebaseerd op de theorie van verandering dient een interventielogica ontwikkeld te worden die de analyse van de complexiteit en gelaagdheid van het te adresseren probleem vertaald in de vraag wat er te doen valt, wie benaderd moeten worden en op welke wijze dat het best kan gebeuren. Cruciaal naar mijn overtuiging is het bouwen van een constituency / achterban in het betreffende land die steun geeft aan de gewenste verandering.

Pleiten en beïnvloeden en buitenlandse inmenging.
De beleidsinzet voor pleiten en beïnvloeden komt op het moment dat overheden in Afrika, Azië en Latijns-Amerika steeds minder moeten hebben van buitenlandse civil society organisaties die zich bemoeien met hun politieke koers. Of het nu gaat om de sociaaleconomische positie van Dalits in India, om politieke vrijheden in Ethiopië of om homorechten in Uganda, de nationale overheid legt  steeds meer restricties op pleiten en beïnvloeden door buitenlandse organisaties en aan de buitenlandse financiering van nationale organisaties. Ze betwisten de legitimiteit van buitenlandse NGO’s voor deze interventie[5]. De beleidsbrief is zich daar wel van bewust, maar laat het bij de vaststelling van die trend en dat die trend in tegenspraak is met internationale afspraken en conventies. Voor ontwikkelingsorganisaties dreigt de sterke nadruk op pleiten en beïnvloeden daarmee het risico met zich mee te brengen dat er een nieuw verwachtingspatroon ontstaat, dat ze niet kunnen waarmaken. In ieder geval betekent het dat ze een heldere en zorgvuldige strategie moeten ontwikkelen waarin ze slim en creatief opereren om hun kwetsbaarheid te verminderen. En het betekent dat meer nog dan in het verleden het draagvlak in de samenleving stevig genoeg moet zijn om het verwijt van buitenlandse inmenging effectief tegen te spreken.

De veranderkracht van service delivery
Tegen die achtergrond verdient het ook aanbeveling niet te ver mee te gaan met de scheiding tussen service delivery enerzijds  en pleiten en beïnvloeden anderzijds en service delivery af te schrijven als weg tot betekenisvolle maatschappelijke verandering. Met het model van Result Based Finance in de gezondheidszorg heeft Cordaid in de afgelopen jaren laten zien dat gezondheidsprogramma’s ontwikkeld kunnen worden die bijdragen aan het veranderen van machtsverhoudingen in  de zorg. RBF geeft lokale gemeenschappen greep op de prioriteiten en de uitvoeringskwaliteit van de gezondheidszorg. Het doorbreekt de eenzijdige machtspositie van artsen en managers in de zorg, het biedt checks and balances tegen ongebreidelde corruptie. Ook de community managed disaster risk reduction programma’s zijn zo opgezet dat ze op basis van uitvoering en zelf-doen lokale gemeenschappen empoweren in hun positie ten opzichte van overheden. In beide gevallen is niet pleiten en beïnvloeden aan de top, maar gedegen uitvoering aan de basis het startpunt van de interventie. Met serieuze impact op het dagelijks leven van de mensen om wie het gaat. Inmiddels is op basis van de praktijk RBF de standaard geworden van het gezondheidsbeleid van een aantal overheden in Afrikaanse landen en zijn de eerste pilots in Afghanistan gestart.

Conclusie
Het werk van maatschappelijke organisaties wordt terecht afgemeten aan de impact van hun interventies. Met fors afnemende middelen is het scherper nadenken over de betekenis van hun programma’s dringend nodig. Dat de beleidsbrief daarbij de stap maakt van output naar impact is een juiste keuze. De aanname dat pleiten en beïnvloeden dat, in tegenstelling tot service delivery, bewerkstelligt, is echter vooralsnog een onbewezen aanname. De nogal pijnlijke en stuntelige gang van zaken rond de positie van homoseksuelen in Rusland in de aanloop naar de Olympische Spelen in Sotchi onderstreept nog eens dat pleiten en beïnvloeden zonder goed doordachte strategie van verandering eerder verlegenheid teweeg brengt.  De keuze van de minister voor pleiten en beïnvloeden omdat daar in de wereld zo weinig geld voor is, is begrijpelijk. Echter: zonder een gedegen theorie van verandering en een context-specifieke interventielogica zal pleiten en beïnvloeden blijven steken in verontwaardiging over onrecht en in gloedvolle verklaringen en analyses, die uiteindelijk weinig verandering bewerkstelligen. De uitwerking van de beleidsbrief zou er goed aan doen daarop in te zetten, al is het maar om te voorkomen dat we weer twee nieuwe buzz-woorden creëren die te pas en te onpas in de aanvragen voor het partnershipsprogramma zullen opduiken.[6]


Noten

[1] Het gaat hier om geoormerkte bedragen voor maatschappelijke organisaties. Onder MFS-II en ook daarna hebben maatschappelijke organisaties toegang tot de sectorprogramma’s van de thematische speerpunten.

[2] Beleidsbrief pag 9

[3] Beleidsbrief pag 10.

[4] Alan Fowler & Kees Biekart Civic Driven Change – impliocations for aided development, pag 173 – 187 in: Alamn Fowler & Kees Biekart (eds): Civic Driven Change , ISS 2008.

[5] Dr Alan Hudson, Making the connection: legitimacy claims, legitimacy chains and Nothern NGO’s International Advocacy in: D.Lewis and T Wallace(eds): After the new policy agenda? Non-governmental organisations and the search for development alternatives; 2000 Kumarian Oress

[6 ]Verder aanbevolen literatuur: N. Banks and D. Hulme, The Role of NGO’s and civil society in development and poverty reduction; BWPI Working Paper 171, june 2012; Brooks World Poverty Institute of the University of Manchester.

Janice Giffen and Ruth Judge; Civil Society Policy and Practice in Donor Agencies, An overview report commissioned by DFID; INTRAC, May 2010.

Dit artikel is met toestemming van de redactie overgenomen uit de Internationale Spectator, maandblad voor internationale politiek, uitgegeven door de Koninklijke Van Gorcum te Assen namens het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’ te Den Haag.