2015 Van MDG’s naar SDG’s

Van MDG’s naar SDG’s: het kleine verschil en de grote gevolgen.

Gepubliceerd in de Internationale Spectator, 3 – 2015

In september a.s. zal de Algemene Vergadering van de VN zich uitspreken over het vervolg van de Millenium Development Goals (MDG’s). Deze MDG’s dateren uit 2000 als de ambitie om in ontwikkelingslanden grote stappen voorwaarts te maken door gericht en met meetbare streefcijfers voor een aantal belangrijke knelpunten. [1]  Inmiddels zijn de vijftien jaar bijna voorbij en maakt de wereld zich op voor de volgende fase die in de volksmond wordt geduid als de periode van de SDG’s: the Sustainable Development Goals. Dat klinkt niet wereldschokkend en met de verwijzing naar Sustainability wordt niet iets revolutionairs gezegd: geen enkel bedrijf en geen enkele overheid presenteert zich nog zonder te claimen dat men duurzaam werkt en produceert.

Toch is de stap van MGD’s naar SDG’s een spat met potentieel grote gevolgen voor Internationale Samenwerking en Ontwikkelingssamenwerking.

1.    De MDG’s: succes kent nodige beperkingen.
De MDG’s zijn een succesvolle agenda gebleken, zowel in resultaten als in dynamiek. Het laatst verschenen  rapport over de voortgang [2] wijst op de voortgang die is geboekt. Zelfs op die terreinen waar de doelstellingen niet gehaald lijken te worden (kindersterfte en moedersterfte) is de vooruitgang indrukwekkend (tussen 40 en 50% reductie in 2013), hetgeen laat zien dat de dynamiek er is. Wat ook duidelijk wordt is dat de wet van de afnemende meeropbrengst zich ook hier laat gelden: de laatste stap is het meest weerbarstig en kost de meeste inspanningen in geld en menskracht. Al met al is er voldoende reden om tevreden te zijn met de inzet zoals die in 2000 is gepleegd.

Van meet af aan is er kritiek op de MDG’s geweest als te beperkt: ze richt zich op de gevolgen van armoede, niet op de oorzaken. En belangrijke onderwerpen zoals klimaatsverandering,  goed bestuur en vrede en veiligheid bleven buiten beschouwing. En de MDG’s gingen niet over de harde economische onderwerpen als handel en macro-economisch beleid. Met de keuze voor de sociale onderwerpen (gezondheid, onderwijs, gender, schoon drinkwater) werden vooral politiek niet discutabele onderwerpen op de MDG-agenda geplaatst, waar overheden in Noord en Zuid zich politiek risico mee liepen.

Met de MDG-agenda werden ook de interactie-effecten van de globaliserende wereld omzeild: door de focus op de armste landen en hun vooral binnenlandse problemen van sociale basisvoorzieningen konden de rijke landen in hun comfortabele donor-positie blijven zitten.

2.    De SGD’s als globale, holistische agenda.
De kritiek op de MDG’s als te beperkt heeft uiteindelijk weerklank gevonden in de SGD’;s zoals die nu in ontwerp op tafel liggen. Dat is niet in het minst te danken aan het High Level dat in mei 2013 zijn rapport over de post-2015 agenda publiceerde[3]. Het gezelschap met mensen uit de private sector (o.a. Paul Polman van Unilever), de wetenschap (Abhijit Banerjee) en maatschappelijke organisaties (Graca Machal) en geleid door twee presidenten (Sirleaf Johnson en Yudhoyono) en een premier (Cameron) slaagde erin met een samenhangende analyse te komen van transities in de wereld en met ambitieuze doelstellingen. Op basis daarvan is een, zoals altijd in de VN, complex onderhandelingsproces gestart dat in september 2014 tijdens de Algemene Vergadering werd gepresenteerd [4]en daar als basis is aangenomen voor de verdere afronding, inclusief het vraagstuk van het genereren van de noodzakelijke middelen. Er is sprake van 17 doelstellingen die onderverdeeld zijn in zes thematische velden[5]:

Thematisch veld Ambitie Doel
Waardigheid Een eind maken aan armoede en strijden tegen ongelijkheid Een eind maken aan armoede in al zijn vormen en overalEen eind maken aan honger, voedselzekerheid realiseren, voeding verbeteren en duurzame landbouw. Water en sanitatie beschikbaar maken voor iedereen.
Mensen Mensen verzekeren van een gezond leven, van toegang tot onderwijs met speciale aandacht voor de positie van vrouwen en kinderen . Welzijn voor iedereen in elke levensfase. Onderwijs en levenslang leren. Gender gelijkheid. 
Welvaart Greoei bevorderen van een sterke, inclusieve en tramsformatieve economie. Moderne energie voor iedereen. Inclusieve groei, fatsoenlijk werk, volledige werkgelegenheid.Duurzame industrialisatie en innovatie.

Ongelijkheid binnen en tussen landen verminderen Duurzame productie en consumptie.

Planeet Onze ecosystemen beschermen ten behoeve van de hele wereld en onze kinderen.  Veilige, veerkrachtige en duurzame steden.Klimaatsverandering en de gevolgen daarvan tegengaan.

Oceanen en zeeën beschermen.

Beschermen en herstellen van de ecosystemen op het land.

Rechtvaardigheid Veilige en vreedzame samenlevingen en sterke instituties bevorderen. Vreedzame samenlevingen, toegang tot het rechtssysteem, instituties die accou8ntable zijn.
Partnerschap Het versnellen van wereldwijde solidariteit voor duurzame ontwikkeling. Nieuwe vitaliteit voor het wereldwijde partnerschap voor duurzame ontwikkeling

Terwijl de oude onderwerpen van de MDG’s nog steeds terug te vinden zijn in de thematische velden van Dignity en People en ook het thema van Partnership (MGD-8) is gehandhaafd, zijn drie thematische velden toegevoegd (Prosperity, Planet, Justice) en met name Prosperity en Planet zijn fors aangezet met ambitieuze doelstellingen (full employment, restore terrestrial ecosystems).

3.    SDG’s: Verbreding op vier terreinen.
Met deze SDG’s wordt een ambitieuze agenda neergezet als opvolger van de beperkte MDG-agenda. Er zijn tenminste vier aspecten aan de SGD’s waar sprake is van verbreding van het perspectief:

  1. Thematische verbreding. Die verbreding is in het voorafgaande al toegelicht. Door de opname van ecologische en economische onderwerpen heeft de agenda een enorme verbreding ondergaan. Die was hard nodig in een globaliserende wereld waar klimaatsverandering grote invloed heeft op voedselvoorziening en op leefbaarheid van steden, met name in delta’s. Dat is ten koste gegaan van specifieke doelstellingen die opo het terrein van gezondheidszorg waren opgenomen: perinatale sterfte van moeders en kinderen, strijd tegen HIV/Aids, Malaria en TB. Deze onderwerpen moeten het nu doen met een generieke aanpak van gezondheidssystemen.
  2. Geografische verbreding. De oude MDG’s richtten zich op de minst ontwikkelde landen: de landen die gemakkelijk boven komen bij het lijstje van arme landen: Afghanistan, DRC , Somalië, Centraal Afrikaanse Republiek, Ghana, Bangladesh, Vietnam, Honduras, Nicaragua. Met de verbreding van de agenda naar economie klimaat en ecosystemen kan de agenda zich niet meer beperken: in een geglobaliseerde wereld waarin met name economie en klimaat alomvattend zijn geworden, is een brede agenda noodzakelijkerwijs een globale agenda die geldt voor alle 200+ leden van de VN. De SDG’s geven zich rekenschap van een interconnected wereld.  Bovendien voorkomt deze inclusieve geografie dat landemn die hard op weg zijn naar de status van midden inkomens landen uit de boot zouden vallen in een post-2015 agenda. De agenda voor Ghana is de komende jaren ongetwijfeld anders dan die voor Afghanistan, maar er is geen reden om te denken dat Ghana er wel is.
  3. Verbreding van actoren. Het verbreden van de doelstelling naar de terreinen van economie en klimaat maakt het onvermijdelijk dat de private sector onderdeel wordt van de SDG-agenda. Kon de MDG-agenda met zijn nadruk op sociale publieke dienstverlening nog gezien worden als een agenda van overheden, maatschappelijke organisaties en filantropen, die actoren zijn volstrekt onvoldoende om een agenda rond economie en klimaatagenda succesvol te realiseren. Een strategie dier alleen mikt op drang en dwang door overheden en maatschappelijke organisaties  richting de private sector zal, in een globaliserende wereld niet werken. De private sector moet op eigen termen en vanuit eigen verantwoordelijkheid aan boord getrokken worden. In Nederland heeft de groep van Worldconnectors daartoe al het voortouw genomen met een charter over dit onderwerp[6].
  4. Verbreding van financiering. De SDG-agenda kan niet alleen meer gefinancierd worden met ODA middelen van de traditionele OECD landen. Terwijl ook al in Monterrey in 2002 werd ingezet op ‘domestic resource-mobilization’ als strategie voor de financiering van de MDG’s, was de werkelijkheid dat er vooral werd gediscussieerd over de inzet van publieke (ODA) middelen. In het rapport van december 2014 over de voortgang met betrekking tot de SDG’s wordt gesproken over nationale en internationale  publieke middelen naast nationale en internationale private middelen. Het doet recht aan de realiteit dat de belastinginkomsten en de private rijkdom in een aantal ontwikkelingslanden de afgelopen vijftien jaar spectaculair is gestegen. Onze focus op corruptie creëert bij ons een ander beeld, maar de werkelijkheid is dat in Indonesië de totale belastinginkomsten tussen 2005 en 2012 bijna verdrievoudigden[7]. In Bolivia verdubbelden ze tussen 2000 en 2013.  Voor Afrika is de OECD gestart met het systematisch verzamelen van gegevens, maar voor Kenya was de groei van belastinginkomsten van 2010-2011-2012 respectievelijk 19 en 11%.  Overigens kan deze verbreding van de financiële stromen niet voorbij gaan aan de realiteit dart met name de fragiele staten en de allerarmste landen nog voor langere tijd afhankelijk blijven van Oda-middelen. Illusies over het overbodig worden van ODA zijn, wat deze groep landen, volstrekt misplaatst.

Met deze verbreding is een wezenlijk andere agenda geformuleerd dan de oude MDG-agenda. Het lijkt verleidelijk om over de SDG’s te spreken als de opvolger van de MDG’s maar het gevaar is dat ze, geheel ten onrechte, als meer van  hetzelfde worden gezien.

4.    SDG’s: is het betere de vijand van het goede?
Het is de vraag of de verbreding die in de SDG agenda is gerealiseerd alleen goed nieuws is. Is het geen klassiek voorbeeld van het adagium: het betere is de vijand van het goede? Met de MDG’s was een overzichtelijk domein gecreëerd met een heldere thematische en geografische focus. Die was ook goed te meten (overigens met de nodige slagen om de arm ivm soms gebrekkige statische dataverzameling). De verbreding van de agenda was onvermijdelijk in een globaliserende wereld, maar de vraag is of het nu nog een behapbare agenda is.

Ik zie een viertal problemen opdoemen in deze agenda:

-       Cherry picking door overheden. In de veelheid van onderwerpen die op de agenda staan, is het denkbaar dat overheden argumenteren dat ze niet alles kunnen en  zich uit capaciteitsoverwegingen moeten beperken tot onderwerpen die voor hen van belang zijn. Daarmee ontstaat een politisering van de SGD-agenda waarbij opvolgende regeringen die onderwerpen kiezen die politiek-electoraal het gunstigst voor hen uitpakken. Dat zal verder gelegitimeerd worden doordat donor-landen van een aantal onderwerpen (dignity, people) zullen zeggen dat die voor hen niet relevant zijn omdat ze al gerealiseerd zijn. Overheden uit de Global Soiuth zullen daarin een legitimatie zien, op overigens geheel andere gronden, om ook  keuzen te maken.

-       Het uit beeld verdwijnen van de landen aan de onderkant van de Human Development Index. De ‘bottom billion’ van Paul Collier, de problemen van fragiele staten kunnen snel uit de aandacht verdwijnen. Terwijl de verwachting is dat de harde kern van de armoede zich de komende jaren zal concentreren in deze landen[8], dreigen ze uit het zicht te raken. Dat risico wordt groter door de aandacht voor de private sector en private financiering: hun voorliefde gaat uit naar de lage midden inkomens landen vanwege het nog onbenutte marktpotentieel en niet naar deze fragiele landen.

-       Dataverzameling en aggregatie. Door de eenvoudige structuur van de MDG’s was het verzamelen van data op een beperkt aantal indicatoren een realistische ambitie, ondanks de statistische imperfecties. Het is zeer de vraag of dat bij de veelheid van onderwerpen en indicatoren nog leidt tot een overzichtelijk en te aggregeren geheel. Het rapport van de open working group zet al zijn kaarten op de ‘big-data’  ontwikkeling die dat probleem moet oplossen, maar het is de vraag of dat een realistische inzet is. Het veronderstelt nogal wat aan infrastructuur en verwerkingscapaciteit om die ambitie waar te maken.

-       Accountability. In een verbrede SDG-agenda is het niet zo duidelijk hoe het proces van accountability gaat lopen. Houdt iedereen iedereen accountabel? Is de private sector ook accountabel voor haar bijdrage aan het realiseren van een inclusieve economie en een duurzame planeet?  Houdt het Zuiden het Noorden accountabel voor haar bijdrage aan minder ongelijkheid en  een inclusieve economie?

Naast deze in de SDG-agenda zelf ingebouwde risico’s, zijn er naar mijn inzicht nog twee risico’s voor die agenda. De eerste is  het probleem van migratie. Het maakt geen onderdeel uit van de SDG’s, maar is potentieel een ‘disruptive factor’, die het global partnership uiteen kan doen vallen en de bereidheid van landen om de SDG-agenda te realiseren kan ondermijnen. De tweede onzeker factor is de bereidheid van de emerging countries (India, Brazilië, China) om zich (meer dan via lippendienst) politiek en financieel aan deze agenda te committeren. Hun aandeel in de wereldeconomie en daarmee hun groeiende politieke invloed zal alleen maar toenemen. Hun bereidheid zich te committeren zal maatgevend zijn voor de landen die zich de komende jaren bij deze groep gaan aansluiten.

5.    SDG’s en de Nederlandse agenda.
In het licht van de transitie van MDG’s naar SDG’s is de omvorming in 2012 van het ministerie van Ontwikkelingssamenwerking tot het ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking te karakteriseren als een pro-actieve stap. Er is daarmee een kader geschapen om de verbreding van de agenda naar economische onderwerpen en naar een actieve rol van de private sector te faciliteren. Het onderbrengen van de internationale klimaatverplichtingen in het budget van de minister heeft slechts gedeeltelijk (en dan vooral als kostenpost) klimaat binnen haar agenda gebracht. Daar is nog flink werk te verzetten.

Dat doet niets af aan de risico’s die de verbrede SDG-agenda ook voor Nederland heeft:

-       welke thema’s gaat Nederland prioriteit geven, zowel in haar buitenlands IS/OS beleid als in haar Nederlands beleid?  Blijven de vier prioritaire thema’s leidend in de Nederlandse invulling? Met haar inzet op de kledingindustrie in Bangladesh na de ramp van Rena Plaza (met nog de nodige onduidelijkheid over de impact) heeft de minister haar politieke agenda verbreed, maar wordt dat nu deel van een consistente Nederlandse inzet of blijft dat afhankelijk van losse issues en incidenten?

-       Het is van groot belang dat de huidige minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking een coördinerende ministeriële verantwoordelijkheid krijgt voor deze integrale SDG-agenda. Het ontwikkelen van een integrale SDG rapportage, die zowel de inzet in de Global South als de inzet in Europa en in Nederland zelf overziet, wordt de realisering van de SDG agenda een lappendeken van gefragmenteerde beleidsonderwerpen.

-       Nederland zou een vernieuwend initiatief moeten nemen op het terrein van accountability door het inrichten van een peer-group voor monitoring van de SDG samen met een aantal landen uit de Global South. Het samenstellen van die groep uit zowel fragiele staten (zoals Afghanistan), lage midden inkomens landen (zoals Bangladesh) als opkomende economieën (zoals Indonesië) zou tot een interessant proces leiden en diversiteit én samenhang zichtbaar maken.

-       Ook voor Nederland geldt het risico dat de armste landen en fragiele staten uit beeld verdwijnen, terwijl juist daar de meest schrijnende en meest hardnekkige armoede te vinden is. Het specifiek oormerken van een deel van de ODA-middelen is noodzakelijk om te zorgen dat deze landen niet buiten beeld verdwijnen  als minder aantrekkelijk voor een brede SDG-agenda.

6.    Tot slot.
Als we de SDG-agenda serieus nemen heeft ze grote gevolgen voor het Nederlandse internationale beleid. Er vindt op vier terreinen een forse verbreding plaats van de oorspronkelijke MDG-agenda. Dat is alleszins terecht in een globaliserende wereld, waarin het generieke begrip ontwikkelingslanden niet meer bruikbaar is (wat is de overeenkomst tussen India, Bangladesh, Centraal Afrikaanse Republiek, Bolivia).  Het heeft echter grote consequenties voorbeleidskeuzen en institutionele ontwikkeling. Wat dat laatste betreft is een grondige herbezinning op zijn plaats. De Nederlandse ontwikkelingssector is ontstaan en gevormd in een tijd waarin de scheidslijn tussen arm en rijk en de verantwoordelijkheid wie daar hoe iets aan moest doen, helder was. Die wereld bestaat niet meer. De vraag is of binnen de Nederlandse ontwikkelingssector (DGIS, NGO’s, onderzoeksinstituten, adviesbureaus) voldoende urgentie is om zich te bezinnen op de institutionele transitie die nodig is om de agenda van de komende jaren ook te vertalen in organisatie- en sectorontwikkeling.

Tot slot: als de SDG-agenda op 1 januari 2016 van start gaat, valt dat samen met het Nederlands voorzitterschap van de EU.  Staan de SDG’s al of het prioriteitenlijstje van het Nederlandse voorzitterschap?


[5] http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/700&Lang=E  zie voor de precieze formulering van de doelen pagina 14