Afghanistan 2011 II

Hoorzitting Tweede Kamer Evaluatie Uruzgan, 12 december 2011
Inbreng Rene Grotenhuis, directeur ontwikkelingsorganisatie Cordaid

1. Oordeel vanuit eigen rol
Cordaid heeft niet de pretentie een eigen omvattend oordeel te kunnen geven over de Nederlandse ISAF-missie in Uruzgan tussen 2006 en 2010. We zijn geen deel geweest van de missie, hetgeen leidt tot bescheidenheid in het oordeel. Cordaid kan slechts vanuit haar eigen rol als ontwikkelingsorganisatie en vanuit de contacten die daarin zijn gelegd en onderhouden met de ISAF-missie, iets zeggen over de Nederlandse aanwezigheid in Uruzgan. Cordaid werkt al sinds 2003 aan de verbetering van de levenssituatie van de bevolking van Uruzgan. Dat doen we op het gebied van gezondheidszorg en de landbouw. Dat laatste vindt plaats in het kader van Dutch Consortium on Uruzgan (DCU).

2. Successen
Uruzgan heeft in de periode 2006-2010 flinke stappen gezet op het terrein van sociale en economische ontwikkeling. De cijfers met betrekking tot de gezondheidszorg, waarbij Cordaid samen met haar Afghaanse partner Afghan Development and Health Services (AHDS) verantwoordelijk was voor het Basic Package of Health Services, zoals dat door de Afghaanse overheid is geformuleerd, zijn ronduit positief: de toegang tot de gezondheidszorg is toegenomen van 9 naar circa 70% van de bevolking. Concreet betekent het dat klinieken zijn gevestigd in alle districten van Uruzgan, ook de afgelegen en onveilige.

Cordaid heeft geïnvesteerd in opleiding van vroedvrouwen. Nu in december sluit de tweede lichting van 12 jonge vrouwen haar opleiding af.

Er is een breed programma van landbouwontwikkeling op gang gebracht in het district Ghizab van de provincie Uruzgan met het opzetten van kwekerijen, distributie van zaden en kunstmest. De van oudsher bekende veeteelt van geiten en daarvan de melkproductie is weer opgenomen en op een hoger kwalitatief plan gebracht met o.a. een systeem voor veevoer voorziening.

Ook is de toegang tot het onderwijs sterk gegroeid en is de economische bedrijvigheid – in ieder geval in de provinciehoofdstad Tarin Kowt –flink toegenomen. Ook de toename van het aantal in de provincie actieve NGO’s van 7 in 2006 naar 35 in 2010 laat zien dat er in die jaren veel gebeurd is in de provincie.

Bescheidenheid
Er is echter bescheidenheid nodig als het gaat om de rol die de Nederlandse aanwezigheid heeft gespeeld. Want:

-       veel van de activiteiten zijn niet in directe zin door de Nederlandse missie tot stand gebracht. De eerder genoemde stijging van de toegang tot gezondheidszorg staat los van de missie: de missie heeft die verbetering niet zelf gerealiseerd en ze ook niet gefinancierd.

-       het is de vraag of die stijging niet ook te maken heeft met het feit dat er überhaupt aandacht werd besteed aan een provincie die tot dan toe een vergeten gebied was. Waarschijnlijk zou elke gerichte interventie van enige schaal (d.w.z. buiten het ISAF-kader en los van de Nederlandse missie) een significante verbetering van sociale en economische situatie met zich mee hebben gebracht.

De bijdrage van de Nederlandse missie moet vooral gezocht worden in het creëren van een veiliger omgeving,,   waarbinnen anderen hun werk beter en effectiever hebben kunnen doen.

Cordaid is dan ook van mening dat de les uit deze missie ligt in de meerwaarde van de core competence van militairen: het verbeteren van de veiligheidssituatie. De politieke retoriek over een wederopbouwmissie heeft de indruk gewekt dat de waarde van de missie niet zozeer in veiligheid heeft gezeten, maar in wederopbouw. Wat betreft Cordaid is dat dus onterecht.

3. Tweede Kamer keek met microscoop naar missie
De wijze waarop vanuit den Haag, vooral door het parlement, met de microscoop is gekeken naar de missie, heeft veel energie gekost en weinig toegevoegde waarde gehad. Intensieve politieke bemoeienis op detailniveau is een belemmering voor flexibiliteit en maatwerk in een complexe situatie, die juist gebaat is bij ruimte tot manoeuvreren. Die microscopische werkwijze getuigt ook van weinig vertrouwen in de competentie van de Nederlandse missie om in de context van Uruzgan de juiste beslissingen te nemen.

Ook Cordaid heeft die bemoeienis van de Tweede Kamer ervaren in de onwenselijke druk om ontwikkelingsorganisaties en de ISAF-missie geïntegreerd te laten samenwerken. Dit vanuit de niet realistische gedachte dat we toch allemaal vanuit Nederland het beste willen voor Uruzgan. In de complexe realiteit van Uruzgan getuigde die druk van naïviteit en van weinig inzicht in de positie van NGO’s ten opzichte van de missie.

4. (Ontwikkeling van) 3-D concept
Het 3-D concept heeft een centrale rol gespeeld in deze vierjarige missie. Cordaid heeft van meet af aan het belang van samenhang van de verschillende D’s erkend, omdat de bevolking van Afghanistan de problemen van onveiligheid, onderontwikkeling en slecht bestuur als onafscheidelijk van elkaar ervaart. In de loop van de vier jaar heeft de afstemming tussen de drie componenten zich ontwikkeld. Dat blijkt uit de studie die Jaïr van der Lijn van Instituut Clingendael in opdracht van Cordaid heeft gedaan naar de 3-D aanpak in Uruzgan. Ik heb tijdens bezoeken aan Kamp Holland en in de contacten in Den Haag met de ambtenaren van Defensie, Ontwikkelingssamenwerking en Buitenlandse Zaken steeds veel gastvrijheid ervaren en bereidheid om naar elkaar te luisteren. Verschillen van opvatting werden onderling gerespecteerd en ook was er steeds begrip voor het verschil in mandaat van Cordaid als maatschappelijke organisatie en defensie en diplomatie als onderdelen van de overheid.

5. Grenzen samenwerking bereikt
Cordaid is van mening dat ze zich binnen haar mandaat maximaal heeft ingezet om tot afstemming en samenwerking te komen, zowel binnen de Nederlandse als de Afghaanse context. Daarbij is het eigen mandaat van Cordaid en haar Afghaanse partners bepalend geweest.

Cordaid heeft die samenwerking langs de volgende lijnen ingevuld:
-       delen van kennis over Afghanistan in het algemeen en Uruzgan in het bijzonder
-       bevorderen van contacten tussen haar Afghaanse partners en het PRT
-       beleidsadvisering aan het DGIS, c.q. de eenheid Fragiliteit en Vredesopbouw
-       regelmatige contacten met de ambassade over projecten en programma’s
-       intensivering van haar programma in Uruzgan middels het DCU programma.

Tegelijkertijd is het eigen mandaat van Cordaid en et bewaren van onafhankelijkheid in de sterk gepolariseerde en langs etnische lijnen gefragmentariseerde Afghaanse samenleving steeds de bottom-line geweest.

Bepalend voor de mate ons engagement als Cordaid is steeds de lokale context en de mate waarin een vredesmissie al dan niet omstreden is voor de lokale bevolking. NGO’s kunnen veel verder gaan in de samenwerking met de interventiemacht als de interventie voor de lokale bevolking niet omstreden is. Dat bleek uit een studie uit 2006 naar de civiel militaire samenwerking in Liberia. Cordaid zal ook in de toekomst haar positie ten aanzien van vredesmissies en samenwerking met vredesmissies steeds bepalen aan de hand van haar mandaat en de context waarin missies plaatsvinden.

Het eigen onafhankelijke mandaat van Cordaid en haar Afghaanse partners heeft tijdens en na de missie zijn waarde en betekenis laten zien. Die positie heeft het mogelijk gemaakt om gedurende de missie ook buiten de inktvlek te werken aan structurele ontwikkeling in de gezondheidszorg en de landbouw. Nu de missie is afgelopen, is er geen enkel probleem om ons werk in Uruzgan voort te zetten. Dat was wezenlijk anders geweest als de programma’s van Cordaid onderdeel waren geweest van de Nederlandse missie.

6. Uruzgan meer Haags dan Afghaans onderwerp
De internationale coördinatie is gedurende de hele ISAF-missie zeer gebrekkig geweest. De verdeling van Afghanistan over de verschillende deelnemende landen doet soms denken aan de conferentie van Berlijn van 1884, waarbij Afrika werd opgedeeld onder de koloniale machten, waarna iedereen zijn eigen gang ging. Daardoor is de slagkracht op de 3 D’s te beperkt geweest. Het leidde er bovendien toe dat in elk land de microscoop werd gericht op de eigen provincie, waardoor het grotere geheel van Afghanistan te vaak uit het oog is verloren. Het Nederlandse politieke debat heeft daardoor de algemene verslechtering van de veiligheid in geheel Afghanistan goeddeels gemist. Dat was ongeveer een jaar geleden ook Cordaid’s belangrijkste kritiekpunt op de Kunduz-missie. Uruzgan is te vaak een Haags onderwerp geweest en geen Afghaans onderwerp.

7. Toekomst 3-D missies
De toekomst van vredesmissies zoals in Uruzgan ziet er niet goed uit. De Amerikaanse veiligheidsstrategie ziet grootschalige militaire interventies niet langer als een hoeksteen van Amerikaanse internationale politiek. De kosten van dergelijke missies zijn – niet alleen voor de Verenigde Staten – zo groot dat de traditioneel erkende grote troepenleveranciers niet uitkijken naar nieuwe expedities. Bovendien zijn de resultaten van Irak en Afghanistan niet zodanig overtuigend dat er een overtuigende casus is voor dergelijke missies.

Ik vrees dat het 3-D concept in de ijskast gaat zolang er geen nieuwe missie komt. Daarmee wordt 3-D een aanbods-concept: als wij het geïntegreerd kunnen leveren, doen we het. Maar ook als wij geen troepen leveren, is er voor mensen in conflictgebieden nog steeds een samenhang in de problemen van veiligheid, onderontwikkeling en slecht bestuur.

Ondergeschikte rol diplomatie
Binnen het 3-D concept is de dominantie van de D van defensie nog steeds te groot: teveel geld, menskracht en zichtbaarheid is daar geconcentreerd. Dat heeft er ook toe geleid dat in Afghanistan te vaak is gedacht dat een militaire oplossing met geld te kopen is. Er is naar mijn overtuiging structureel te weinig aandacht geweest voor de D van Diplomatie. Als een veiligheidsinterventie alleen maar perspectief heeft als er een politieke oplossing te realiseren is, zou de aandacht voor diplomatie veel groter moeten zijn.